IV SA/Wa 2098/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Barszcz Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Protokolant st. ref. Natalia Berkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 26 lipca 2021 r., nr KO A/3424/Oś/21 w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z dnia 26 lipca 2021 r., nr KO A/3424/Oś/21, wydaną na skutek odwołania B. S. (dalej: skarżąca) od decyzji Starosty [...] nr [...] znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. zobowiązującej ww. do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla instalacji i urządzeń Zakładu Produkcji [...], ul. [...], [...], a także dla działalności innej niż eksploatacja instalacji, polegającej na: ruchu pojazdów samochodowych po terenie zakładu, emisji hałasu produkcyjnego przy otwartych oknach pomieszczeń produkcyjnych, użytkowaniu urządzeń do gromadzenia odpadów w terminie do dnia 30 września 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej wskazania terminu wykonania przeglądu ekologicznego i wyznaczyło nowy terminu jego wykonania do dnia 31 grudnia 2022 r., a w pozostałej części utrzymało ją w mocy. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 6 sierpnia 2013 r. P. i M. R. złożyli do Starostwa Powiatowego w [...] (dalej: starosta) wniosek o nałożenie na skarżącą obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego w związku ze stwierdzeniem okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko instalacji oraz elementów ww. zakładu, niebędących instalacją. W dniu 7 października 2014 r. starosta wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w trybie art. 362 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.). W toku postępowania administracyjnego ustalono, że źródłem negatywnego oddziaływania przedmiotowego zakładu na środowisko są: instalacja chłodnicza i wentylacyjna zakładu, hałas emitowany prze otwarte okna pomieszczeń produkcyjnych zakładu, odory z instalacji wentylacyjnej zakładu, ruch pojazdów obsługujących zakład, praca zakładu w godzinach nocnych. Ponadto, ustalono, że zakład prowadzi prace w godzinach nocnych, dostawy surowców oraz ruch pojazdów po terenie zakładu prowadzone są w różnych porach. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. (znak jak powyżej) starosta zobowiązał skarżącą do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla instalacji i urządzeń dla ww. zakładu i wyznaczył termin do dnia 30 września 2015 r. W uzasadnieniu starosta wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawy do stwierdzenia możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko instalacji zarówno w odniesieniu do instalacji zakładu jak i do działalności innej niż eksploatacja instalacji. Starostwa wskazał, że dotychczas przeprowadzone działania kontrolne (pomiary) nie zapewniły możliwości pełnej oceny sposobu oddziaływania zakładu na środowisko w związku ze zmiennością w czasie tego oddziaływania wynikająca z procesu produkcji i zbytu. Organ uznał zatem, że zasadnym jest nałożenie na skarżącą obowiązku wynikającego z art. 237 Poś. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca złożyła odwołanie. Po rozpoznaniu odwołania, kolegium zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję starosty w części wyznaczonego terminu na sporządzenie i przedłożenie przeglądu ekologicznego, a w pozostałej części utrzymało tę decyzję w mocy. Kolegium w całości podzieliło stanowisko organu I instancji i wskazało, że jeżeli stwierdzono możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko działalności zakładu bądź innej działalności tego zakładu to w pełni zasadnym jest zastosowanie instytucji wynikającej z art. 237 Poś. Kolegium podkreśliło, że wystarczy wykazanie przez organ możliwości negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, a nie stwierdzenie że takie negatywne skutki już nastąpiły. Do nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego wystarczająca będzie sama możliwość wystąpienia zagrożeń. Odnosząc się do zarzutów odwołania kolegium uznało, że podniesiony przez pełnomocnika skarżącej zarzut, że ocena negatywnego oddziaływania na środowisko jest możliwa w drodze wykorzystaniu innych środków dowodowych, a organ I instancji nie sięgnął do własnych zasobów celem ustalenia okoliczności, o których mowa w pkt 1.1) lit. b), d) i e) decyzji, jest nieuzasadniony, bowiem podstawową okolicznością mającą znaczenie dla prawidłowego ustalenia czy w niniejszej sprawie doszło do negatywnego oddziaływania na środowisko. Przy czym – jak podkreśliło kolegium - wymienione w punkcie 2.lit. c) odwołania dane dotyczą opisu instalacji, zajmowanej powierzchni, rodzaju wykorzystywanych technologii, istniejących w sąsiedztwie obiektów i obszarów polegających ochronie. Celem tej części opisu jest konieczność odniesienia się w drugiej części przeglądu ekologicznego dotyczącej metody badań i studiów do tych uwarunkowań określonych w punkcie 1.1) decyzji (jakie instalacje są przedmiotem badania, powierzchnia terenu zajmowanego przez zakład, rodzaj istniejącej zabudowy lub obszarów chronionych występujących w sąsiedztwie). Odnosząc się do zarzutu, że organ I instancji w treści uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił motywów rozstrzygnięcia, kolegium uznało, że jest on niezasadny. Kolegium wskazało, że w treści uzasadnienia decyzji podano, że z uwagi na brak możliwości pełnej oceny sposobu oddziaływania zakładu na środowisko w wyniku działań kontrolnych, jakie może przeprowadzić organ ochrony środowiska, działając w trybie przepisów K.p.a. (art. 79 § 1 dotyczący obowiązku wcześniejszego ustalenia terminu przeprowadzenia oględzin), w związku ze zmiennością w czasie tego oddziaływania, wynikającą z procesu produkcji i zbytu, celowe jest zobowiązanie prowadzącego zakład, do sporządzenia przeglądu ekologicznego, uwzględniającego wszystkie sposoby oddziaływania zakładu na środowisko w odpowiednich warunkach atmosferycznych i wielkości produkcji. Z pism panów: P. R. i M. R. oraz zdjęć znajdujących się w aktach sprawy wynika, że "dokonywane są modyfikacje osłon agregatów przed i po pomiarach’'. Przy czym w zaskarżonej decyzji określono również inne niż hałas uciążliwości związane z prowadzeniem zakładu - zidentyfikowanie rodzaju substancji emitowanych przez instalację wentylacyjną zakładu, wykonanie obliczeń emisji i rozprzestrzeniania się tych substancji w powietrzu, zasięg rozprzestrzenienia się substancji z systemu odpowietrzania kanalizacji i urządzeń do gromadzenia odpadów, przeanalizowanie natężenia ruchu pojazdów na terenie zakładu i określenie tych uciążliwości związanych z tym ruchem. Za niezasadny kolegium uznało zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 239 i 240 Poś, poprzez nieograniczenie zakresu przeglądu ekologicznego do zagadnień i kwestii innych aniżeli problem oddziaływania hałasu na środowisko. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie uciążliwości powodowane przez zakład dotyczą zarówno hałasu jaki i substancji emitowanych przez instalację wentylacyjną zakładu i natężenie ruchu samochodów. Zatem brak było podstaw do wyłączenia z zakresu przeglądu ekologicznego hałasu, tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy pomiary hałasu dokonane w dniach 15 listopada 2010 r. i 20 września 2011r. były wadliwe i nie mogły stanowić dowodu w tej sprawie (decyzje SKO w Warszawie nr KO A/1249/OŚ/10 i KOA/1988/OŚ/12). Nie zasadne zdaniem kolegium okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 75, 77, 80 i 104 K.p.a. Końcowo kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja starosty nr 286/15 z dnia 27 kwietnia 2015 r. jest zgodna z powołanymi w podstawie prawnej art. 237, art. 238, art. 239, art. 240 i art. 241 Poś. Nie zgadzając się z powyższą decyzją kolegium skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której zarzuciła kolegium: - brak możliwości jej wykonania ponieważ ustalone przez decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie metody badań i studiów nakazują konieczność dokonania pomiarów hałasu emitowanego do środowiska przez instalację chłodniczą oraz wentylacyjną zakładu z uwzględnieniem: dźwięku impulsywnego załączających się agregatów chłodniczych oraz hałasu związanego z korzystaniem z urządzeń do gromadzenia odpadów, hałasu komunikacyjnego związanego z ruchem pojazdów na terenie zakładu, hałasu emitowanego przez zakład, w czasie produkcji przy otwartych oknach pomieszczeń produkcyjnych, podczas normalnej pracy zakładu w porze nocy (w godzinach od 2200 do 600) przy temperaturze powietrza powyżej 20 °C, uwzględniając maksymalny, a w przypadku braku takiej możliwości, przynajmniej typowy stopień zapełnienia komór: chłodni i mroźni zakładu, a także temperaturę panującą w komorach, gdzie wykonanie takich pomiarów nie jest możliwe ponieważ decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wskazuje termin na dokonanie takich pomiarów do dnia 31 grudnia 2022 roku, przy czym w okresie od dnia otrzymania przeze mnie decyzji do upływu terminu nie występują noce, w których temperatura powietrza wynosi powyżej 20 °C, - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez częściowe uchylenie i zmianę decyzji I instancji, podczas gdy należało na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylić decyzję do ponownego rozpoznania z uwagi na charakter uchybień proceduralnych, które nie pozwalała na merytoryczne rozpoznanie sprawy. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z dnia 26 lipca 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a., rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. Podnieść w tym miejscu należy, że Sąd w całości podzielił przedstawione wyżej ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego, stąd nie potrzeby ich powtarzania. Zastosowanie w przedmiotowej sprawie znajdują przede wszystkim przepisy ustawy z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: ustawa lub P.o.ś). Zgodnie z art. 237 P.o.ś., w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Zgodnie zaś z art. 241 ust. 1 P.o.ś. jeżeli możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko wynika z działalności podmiotu korzystającego ze środowiska innej niż eksploatacja instalacji, art. 237, 239 pkt 2 i art. 240 stosuje się odpowiednio. Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że w przepisie art. 237 P.o.ś. jest mowa o zaistnieniu możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko, a nie o wymogu, aby taki skutek zaistniał. Przepis ten nie wymaga jednoznacznego stwierdzenia, że skutek w postaci negatywnego oddziaływania zaistniał, tj. instalacja w określony konkretnie sposób oddziałuje negatywnie na środowisko, lecz wystarczy samo tylko ustalenie możliwości negatywnego oddziaływania tej instalacji na środowisko. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji – mając na względzie powyższe - w ocenie Sądu kolegium zasadnie uznało, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do zobowiązania skarżącej do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego w myśl art. 237 P.o.ś. Organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły - na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - że istnieje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko zarówno instalacji zakładu, tj. instalacji chłodniczej i wentylacyjnej zakładu, jak i działalności innej niż eksploatacja instalacji, tj. prowadzenie produkcji w porze nocy przy otwartych oknach pomieszczeń produkcyjnych, ruch pojazdów samochodowych po terenie zakładu również w porze nocy oraz użytkowanie urządzeń do gromadzenia odpadów. Sąd nie ma wątpliwości, że zgłaszane przez Panów P. i M. R. skargi dotyczące emitowania hałasu przez działalność skarżącej, a także fakt, że wcześniejsze pomiary nie dały jednoznacznej odpowiedzi odnośnie przekroczenia dopuszczalnego poziomu emisji hałasu, wymagały dogłębnego sprawdzenia poprzez sporządzenie dokumentu, tj. przeglądu ekologicznego na podstawie którego będzie można stwierdzić, czy faktycznie negatywnie oddziałuje na środowisko, i ewentualnie czy zasadnym będzie wdrożenie działań naprawczych w trybie art. 362 P.o.ś. Należy również wskazać, że kolegium – stosownie do art. 240 P.o.ś. w sposób prawidłowy określiło zarówno przedmiot, który powinien podlegać przeglądowi jak również określił w decyzji wymagania jakie winien spełniać przegląd ekologiczny, o których mowa w art. 238 ww. ustawy. Zatem w ocenie Sądu organy orzekające w sprawie zasadnie stwierdziły konieczność nałożenia obowiązku na skarżącą sporządzenia i przedłożenia dokumentu ekologicznego, z uwagi na samą możliwość oddziaływania przedmiotowej instalacji na środowisko. Podkreślić należy, że w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym podkreśla się, że negatywne oddziaływanie na środowisko nie wiąże się wyłącznie z ustaleniem, czy dana instalacja przekracza lub nie przekracza określonych prawem wartości maksymalnych jako bezpiecznych dla środowiska. Nie można wykluczyć, że w konkretnej sprawie nawet w przypadku dochowania takich dopuszczalnych przez prawo poziomów oddziaływania może mimo wszystko dojść do negatywnego oddziaływania na środowisko, tym bardziej jeżeli mamy do czynienia z instalacją, która z samego założenia takie negatywne oddziaływanie powoduje (tak: Gruszecki K. Komentarz do ustawy - Prawo ochrony środowiska 2016 r. Wydanie IV, LEX). Przy czym z art. 237 ustawy wynika, że wystarczy samo wykazanie "możliwości" negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, a więc wskazania na "potencjalnie" występujące zagrożenie (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1568/12, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów nie mógł być uznany za zasadny zarzut skarżącej odnośnie naruszenia art. 237 P.o.ś. poprzez nieustalenie okoliczności realnego negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi – zdaniem Sądu – zaskarżonej decyzji nie można zarzucić braku możliwości jej wykonania z uwagi na specyfikę prowadzonej działalności zakładu i nie występujących odpowiednich temperatur w porze nocnej. Wskazać trzeba, że ostateczną decyzję kolegium doręczyło skarżącej w dniu 12 sierpnia 2022 r. Z danych meteorologicznych (Komunikat Biura Prasowego Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej pt. "Charakterystyka wybranych elementów klimatu w Polsce w sierpniu 2022 r. Podsumowanie sezonu letniego" z dnia 19 września 2022 r. dostępny na stronie internetowej IMGW) wynika (co także zauważyło kolegium), że sierpień 2022 r. należał do ekstremalnie ciepłych termicznie. Jak wynika z ww. danych średnia temperatura powietrza w Polsce w sierpniu 2022 r. wynosiła 20,5ºC, a w Warszawie 22ºC. Zatem, z uwagi na powyższe oraz z uwagi na doświadczenie życiowe z dużym prawdopodobieństwem należy stwierdzić, że skarżąca w okresie od 12 sierpnia do 31 grudnia 2022 r. (a w szczególności w samym sierpniu tego roku) mogła jak najbardziej dokonać sporządzenia przeglądu ekologicznego i przedłożyć go właściwemu organowi. W ocenie Sądu skarżąca miała wystarczająco dużo czasu na wykonanie nałożonego na nią obowiązku. Ponadto, skarżąca nie przedstawiła żadnych danych dotyczących temperatur w sierpniu 2022 r. które jej zdaniem wskazywałyby na niemożność wykonania przeglądu ekologicznego w porze nocnej. Na marginesie należy także podkreślić, że skarżąca już od co najmniej 4 maja 2015 r. miała wiedzę, że dokument należy przeprowadzić i to w porze letniej. Wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wbrew temu co twierdzi skarżąca nie było podstaw do uchylenia decyzji starosty w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Materiał dowodowy został zebrany w wystraczającym stopniu do podjęcia decyzji w sprawie i nie wymagał – stosownie do art. 136 K.p.a. – uzupełnienia. Kolegium ponownie oceniło całość materiału dowodowego i doszło do właściwych wniosków. Zasadnie uchylono decyzję tylko w części dotyczącej terminu na sporządzenie i przedłożenie przeglądu ekologicznego. Trafnie także kolegium odniosło się do zarzutu – powtórzonego także w skardze – że ruch dwóch pojazdów nie może oddziaływać na środowisko. Oczywiści rację ma skarżąca, że ruch po drodze dwóch samochodów nie może w sposób ponadnormatywny oddziaływać na środowisko jednakże co trzeba dobitnie podkreślić, w okolicznościach niniejszej sprawy ważne jest natężenie tego ruchu samochodowego, pora dnia (czy dzień czy noc) w której ten ruch się odbywa i czy oddziałuje i w jakim stopniu na sąsiednie nieruchomości zakładu emitującego hałas. Zakres tego oddziaływania i uciążliwość z tym związana (jak wskazywali P. i M. R.) wynika ze skumulowanego hałasu pochodzącego od środków transportu. Zatem wbrew zarzutom skargi kolegium ani starosta nie dopuścili się naruszenia przepisów postepowania administracyjnego, tj. art. 7, 77 i art. 80. Zaskarżona decyzja została sporządzona w zgodzie z art. 107 § 3 K.p.a., w rezultacie organ nie naruszył przepisów prawa materialnego, tj. art. 237, art. 240 w związku z art. 238 ustawy P.o.ś. Zważywszy na poczynione ustalenia powtórzyć należy, że w całości za chybione uznać trzeba zarzuty naruszenia powołanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji nie można też podzielić zarzutów naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Poza zarzuconymi, Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu decyzji starosty. Skoro więc zaskarżona decyzja odpowiada prawu, stąd skarga podlegała oddaleniu. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a, należało orzec jak w sentencji.