IV SA/Wa 1964/20

Dnia 18 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 roku sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

W. G, (dalej też jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2020 r., w której utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2018 r. o warunkach zabudowy. Stan sprawy przedstawia się następująco: A. S. i T. S. wnieśli o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczo-garażowego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obr. [...] w [...]. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] października 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w obr. [...] zlokalizowanej przy ul. [...] w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. G.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r. uchyliło decyzję z [...] października 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lipca 2018 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji złożył W. G.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2018 r. Przedmiotową decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę W. G. za zasadną i wyrokiem z [...] lutego 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3116/18) uchylił decyzję z [...] września 2018 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że badanie materiału zgromadzonego w aktach sprawy dało podstawy do przyjęcia, że analiza urbanistyczna przeprowadzona w kontekście zasad dobrego sąsiedztwa wykazała, że dopuszczalne jest zlokalizowanie na działce nr [...] w obr. [...] w [...] przy ul. [...] inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i budynku gospodarczo-garażowego. Niemniej sposób ustalenia niektórych parametrów zabudowy budzi wątpliwości co do zgodności z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że budynki mieszkalne o wysokości wnioskowanej przez inwestora występują na terenie objętym analizą, np. budynek mieszkalny na działce nr [...] w obr. [...] przy ul. [...]. Do analizy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ wziął też pod uwagę budynki posadowione na wymienionej działce nr [...] i działce nr [...] (analiza). Tymczasem skarżący w odwołaniu od pierwotnej decyzji organu pierwszej instancji, jak i na rozprawie przed Sądem podniósł, że działka nr [...] znajduje się poza obszarem analizowanym. Z uwagi na to, że dołączona do akt mapa, będąca częścią graficzną analizy, nie pozwalała na jednoznaczne zidentyfikowanie - czy obszar analizowany obejmuje działki nr [...] i [...], ponieważ mapa ta jest nieczytelna, to kwestia ta w ocenie Sądu wymaga zweryfikowania. I tutaj Sąd opowiedział się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" i nadaniem pojęciu sąsiedztwa znaczenia szerokiego i przyjęcia, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi bez względu na to, czy w wyznaczonym obszarze analizowanym zawierają się w całości, czy jedynie w części. W przypadku gdyby organ stwierdził, że działki nr [...] i [...] położone są w całości poza obszarem objętym analizą, wówczas oceni czy, a jeśli tak, jaki wpływ ma uwzględnienie parametrów budynków położonych na tych działkach na wyznaczenie wysokości elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy projektowanego budynku mieszkalnego w tej sprawie. Czy parametry budynków znajdujących się na wymienionych działkach rzutują na parametry projektowanego budynku jednorodzinnego w tej sprawie i czy mają znaczenie dla ukształtowania wysokości kwestionowanych przez skarżącego. Skarżący zakwestionował bowiem w szczególności przyjęte w decyzji wysokości budynków. Podniósł też, że na działce nr [...] na mapie brak jest budynku, zaś organ w analizie wskazuje w odniesieniu do tej działki wysokość elewacji frontowej 7 m. Dokonując ustaleń w powyższym zakresie organ odwoławczy będzie miał na uwadze, że ochrona ładu przestrzennego – na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego – ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to z kolei godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości i zasadę wolności zagospodarowania terenu. Sąd też podkreśli, że pamiętać należy, że przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [(Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – dalej w skrócie: "rozporządzenie")] dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego. Nie można postawić zarzutu nieuzasadnionego odstępstwa, gdy wskaźnik dla planowanej zabudowy nie przekracza wskaźnika dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowanej już w obszarze analizowanym. Przyjęcie, że dokonanie odstępstw na podstawie jednego, ale tożsamego z funkcją nowej zabudowy obiektu o tym samym parametrze nie jest prawidłowe, nie jest stanowiskiem mającym oparcie w obowiązującym unormowaniu § 5 ust. 2 rozporządzenia. Przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza też odstępstwa wyznaczenia innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym. Organ wyjaśni czy pomiaru wysokości elewacji frontowych oraz wysokości w kalenicy budynków dokonała uprawniona osoba, jak również czy dalmierz laserowy firmy Nikon, którym dokonywano tych pomiarów był kalibrowany, jeśli nie, jaki może mieć to wpływ na wynik pomiaru i znaczenie dla sprawy, zwłaszcza w zakresie przyjętej w decyzji wysokości budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Gdyby w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okazało się, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej błędnie wyznaczono na 6,5m, to organ weźmie pod uwagę to, że konsekwencją powyższego będzie również wadliwe określenie kalenicy, której "odpowiedniość" w rozumieniu § 8 rozporządzenia powiązano z wysokością elewacji frontowej, o której mowa w § 7 rozporządzenia. Sąd nakazał również organowi odwoławczemu zbadanie czy przyjęty za wyznacznik wysokości budynek na działce nr [...] został wzniesiony z pogwałceniem przepisów prawa, bo jeśli tak to nie może być punktem odniesienia dla wyznaczenia parametrów planowanej inwestycji. Jednocześnie organ będzie miał na uwadze, że to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli organ odwoławczy, po przeprowadzeniu postępowania dowodowo-wyjaśniającego we wskazanym powyżej zakresie uwzględni racje skarżącego, wówczas musi mieć na uwadze, że dokonana analiza urbanistyczna wniosku i ocena wniosków z tej analizy płynących może nastąpić wyłącznie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Wydanie stosownej decyzji wymaga należytego jej uzasadnienia w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy po wyroku z 15 lutego 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...]lipca 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że rozstrzygając w sprawie miał na względnie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. I tak mając na uwadze powyższe wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 15 lutego 2019 r. Kolegium uzupełniło zgromadzony w sprawie materiał dowodowy o wyjaśnienia Prezydenta Miasta [...] w zakresie wskazanym przez ww. Sąd. Dalej organ odwoławczy podał, że analiza zabudowy sąsiedniej została przeprowadzona w sposób poprawny. Analiza funkcji zabudowy wykazała, że dominującym rodzajem zabudowy na obszarze analizowanym jest zabudowa o funkcji mieszkaniowej, wobec czego planowana inwestycja jest zgodna ze sposobem zagospodarowania analizowanego obszaru i stanowi kontynuację jego funkcji. Maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy została określona jako biegnącą równolegle do granicy działki nr [...] w odległości 5 m od granicy działki od strony ulicy [...]. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,23, jako że inwestor planuje realizować obiekt budowlany na działce o pow. 700 m2, wskaźnik powierzchni zabudowy wyniesie 0,32. Organ przyjął zatem wskaźnik 0,32 zgodny z wnioskiem inwestorów. Szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w obszarze analizowanym wynosi 10,9 m. do 16,3 m wraz z 20 % tolerancją. Jak wskazał organ pierwszej instancji na analizowanym obszarze występują niewielkie budynki gospodarcze towarzyszące zabudowie mieszkaniowej o szerokości elewacji 2 m - 7,5 m i na tym poziomie organ wyznaczył szerokość elewacji. Odnosząc się natomiast do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazano, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o zróżnicowanej wysokości - jedno i dwukondygnacyjna - w związku z czym przyjęto wysokość elewacji frontowej dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego 6,5 m, natomiast dla budynku gospodarczego 3 m. Kąt nachylenia dachu ustalono na poziomie 20 - 450 i wysokość dachu w kalenicy do 8,5 m. Budynki gospodarcze znajdujące się w obszarze analizowanym miały 6 m wysokości w kalenicy i miały zróżnicowane kąty nachylenia. Dla budynku gospodarczego ustalono wysokość dachu w kalenicy do 5,5 m o kącie nachylenia 20 – 45. Analiza tekstowa zawiera szczegółową charakterystykę zabudowy w obszarze analizowanym. Uzasadniając ustalony wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na poziomie 0,32 (średni 0,22) organ pierwszej instancji wskazał, że wyższy wskaźnik od średniego znajduje się w obszarze analizowanym na działkach sąsiednich nr [...] i [...]. Także na innych działkach występują wyższe wskaźniki, dlatego ustając wskaźnik powierzchni zabudowy przyjął wartość 0,32 zgodnie z wnioskiem inwestorów, a wobec występowania w obszarze analizowanym takiego właśnie wskaźnika brak było podstaw do kwestionowania tego parametru. Podobnie rzecz ma się w kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Organ pierwszej instancji wskazał, że na działkach w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa jednorodzinna o zróżnicowanej wysokości. Wobec zróżnicowania wysokości w obszarze analizowanym wynosi od 1,6 m do 11 m. Większość zabudowy to stare parterowe budynki o niskim standardzie. Jednak też w obszarze analizowanym znajdują nowe budynki o znacznie większych gabarytach, zatem w ocenie składu orzekającego ustalając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 6,5 zgodnie z wnioskiem inwestora organ pierwszej instancji nie naruszył przepisów prawa. Tym samym wskazano, że ustalając parametry nowej zabudowy szczegółowo omówiono parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Wyjaśniono też w postępowaniu w jakich przypadkach i dlaczego ustalono większy parametr niż ten wynikający ze średniej. W ocenie składu orzekającego nie było więc podstaw do kwestionowania stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego usytuowania działki nr [...] i [...] poza obszarem analizowanym, organ wskazał, że budynki znajdujące się na działkach nr [...] i [...] w obrębie 14 znajdują się w obszarze analizy, w myśl zasady, że do analizy przyjmuje się jako całość, działki wraz z budynkami znajdującymi się na tych działkach, które zostały przecięte linią wyznaczającą granicę obszaru analizowanego. Jest to o tyle uzasadnione, że działka i jej zagospodarowanie stanowi jedną techniczną całość i przyjmowanie do analizy jedynie tej jej części która faktycznie znalazła się w obszarze wyznaczonym prowadziłoby do zakłamywania wyliczonych parametrów urbanistycznych, zwłaszcza wskaźnika zabudowy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego uwzględnienia w analizie parametrów budynku usytuowanego na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...], organ wskazał, że w dniu wizji lokalnej na terenie w czasie opracowywania analizy na potrzeby sporządzenia decyzji o warunkach zabudowy stan budynku był surowy zamknięty i trwały prace wykończeniowe. Zatem możliwe było określenie parametrów budynku. Ponadto wyjaśnienia Prezydenta Miasta [...] wykazały zgodność budowy z wydaną przez Prezydenta decyzją o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Badanie kwestii oddania lub nie do użytku obiektu budowlanego nie znajduje się w kompetencjach organu ustalającego warunki zabudowy. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego dokonywania pomiarów parametrów budynków w obszarze analizowanym, organ wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie nakłada obowiązku gromadzenia danych pomiarowych do sporządzenia analizy o warunkach zabudowy przez uprawnionych geodetów, nakłada natomiast obowiązek sporządzenia projektu decyzji przez osobę o odpowiednich uprawnieniach urbanistycznych, co też w niniejszej sprawie miało miejsce. Odnosząc się do kwestii, czy dalmierz laserowy firmy Nikon, którym dokonywano pomiarów był kalibrowany, jeśli nie jaki może to mieć wpływ na wynik pomiaru i znaczenie dla sprawy, organ wskazał, że z wyjaśnień Prezydenta Miasta [...] wynika, że dalmierz laserowy jest urządzeniem elektrycznym i nie kalibruje się go. W praktyce przed każdorazowym użyciem osoba robiąc pomiary dokonuje kilkukrotnego zmierzenia obiektu którego wysokość jest znana i porównuje ze sobą wyniki. Jeśli wyniki są zgodne lub o niewielkich rozbieżnościach, co w przypadku pomiarów urbanistycznych tolerancja jest wystarczająca do rzędu dziesiątek centymetrów, to świadczy o prawidłowym działaniu dalmierza. Odnosząc się jeszcze do zarzutów odwołującego się, organ odwoławczy podkreślił, że prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości i przywołał treść art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 2020 r., poz. 293) – dalej w skrócie: "u.p.z.p."]. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji art. 61 ust. 1 u.p.z.p. uzależnia możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję zgodnie z wnioskiem inwestora. W decyzji ustalającej warunki zabudowy parametry nowej zabudowy nie muszą być dokładnie takie same jak występują w obszarze analizowanym. Skoro w obszarze analizowanym występuję zabudowa o różnych parametrach to dokonując analizy występujących parametrów, a następnie konkretyzując parametry w decyzji o warunkach zabudowy, organ dokonuje analizy o jakiej funkcji i jakich parametrach zabudowa będzie akceptowalna na danym obszarze. Organ odwoławczy poczynił też wyjaśnienia dotyczące doręczenia decyzji Z.K. nieposiadającej tytułu prawnego do działki nr [...] (ul. [...]), wskazując że czynność ta nie przyznaje jej statusu strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ani też nie powoduje, że wydana decyzja jest wadliwa. Odnosząc się natomiast do zarzutu niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, organ zauważył, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. W przedmiotowej sprawie skarżący był zawiadamiany o czynnościach prowadzonych przez organ, została mu doręczona decyzja, od której sformułował w przepisanym terminie środek zaskarżenia, zatem nie doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji prawa skarżącego do czynnego udziału stron w postępowaniu. W. G. w skardze wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2020 r. i decyzji Prezydenta Miasta[...] z [...]lipca 2018 r. oraz umorzenie postępowania administracyjnego. Skarżący zwrócił się do Sądu o kontrolę decyzji w zakresie przyjętej wysokości budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Według skarżącego wysokość budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest kluczowym parametrem ustaleń urbanistycznych, który skarżący kwestionuje w celu uniknięcia dominanty na działce sąsiedniej i w najbliższym otoczeniu. Akceptowalna dla skarżącego jest wysokość do 7,0 m, pomimo że przewyższa średnią wysokość o 1,0 m zgodnie z analizą, natomiast nie do przyjęcia jest wysokość 8,5 m. Ponadto skarżący wskazał na decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] września 2019 r. i stwierdził, że zasadne winno być umorzenie postępowania, jako że dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego funkcjonuje prawomocna decyzja o warunkach zabudowy, w oparciu o którą realizowany jest obiekt. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2018 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji opisanej w stanie sprawy - nie narusza prawa w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy służy ocenie tego, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Z tego względu wydanie takiej decyzji musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach ww. rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd kontrolował zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych granicach prawnych, jak i w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 lutego 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3116/18) stosownie do art. 153 p.p.s.a. Zaskarżona decyzja jest więc wynikiem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 lutego 2019 r. Orzeczeniem tym uwzględniono skargę wniesioną przez W. G. i uchylono wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzję z [...] września 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2018 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że badanie materiału zgromadzonego w aktach sprawy dało podstawy do przyjęcia, że analiza urbanistyczna przeprowadzona w kontekście zasady dobrego sąsiedztwa wykazała, że dopuszczalne jest zlokalizowanie na działce nr [...] w obr. [...] w [...] przy ul. [...] inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i budynku gospodarczo-garażowego, niemniej sposób ustalenia niektórych parametrów zabudowy wzbudził wątpliwości co do zgodności z prawem. Organ pierwszej instancji stwierdził, że budynki mieszkalne o wysokości wnioskowanej przez inwestorów występują na terenie objętym analizą, np. budynek mieszkalny na działce nr [...] w obr. [...], ul. [...]. Do analizy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ wziął pod uwagę budynki posadowione na wymienionej działce nr [...] i działce nr [...]. Z uwagi jednak na to, że dołączona do akt mapa, będąca częścią graficzną analizy, nie pozwalała na jednoznaczne zidentyfikowanie - czy obszar analizowany obejmuje działki nr [...] i [...] – to organ odwoławczy tę kwestię winien zweryfikować, nadając pojęciu sąsiedztwa znaczenie szerokie i przyjmując, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi bez względu na to, czy w wyznaczonym obszarze analizowanym zawierają się w całości, czy jedynie w części. Obowiązkiem organu odwoławczego winno być również zweryfikowanie podnoszonych przez skarżącego zarzutów odnoszących się do cech zabudowy istniejącej na analizowanym terenie, w tym i na działce nr [...]. Organ wyjaśni czy pomiaru wysokości elewacji frontowych oraz wysokości w kalenicy budynków dokonała uprawniona osoba, jak również czy dalmierz laserowy firmy Nikon, którym dokonywano tych pomiarów był kalibrowany, jeśli nie, jaki może mieć to wpływ na wynik pomiaru i znaczenie dla sprawy, zwłaszcza w zakresie przyjętej w decyzji wysokości budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Gdy w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego okaże się, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej błędnie wyznaczono na 6,5 m, to organ weźmie pod uwagę to, że konsekwencją powyższego będzie również wadliwe określenie kalenicy, której "odpowiedniość" w rozumieniu § 8 ww. rozporządzenia powiązano z wysokością elewacji frontowej, o której mowa w § 7 ww. rozporządzenia. Dokonując powyższych ustaleń organ odwoławczy będzie miał na uwadze, że ochrona ładu przestrzennego – na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego – ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to z kolei godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości i zasadę wolności zagospodarowania terenu. Po dokonaniu wyjaśnień w sprawie we wskazanym zakresie, w zależności od wyników ustaleń, organ odwoławczy wyda stosowną decyzję należycie ją uzasadniając, czyli w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu obecnie orzekającego w sprawie organ odwoławczy w ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym dostosował się do oceny prawnej i wskazań Sądu zawartych w omówionym wyroku. Organ odwoławczy uzupełnił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy o wyjaśnienia organu pierwszej instancji zawarte w piśmie z 2 stycznia 2020 r. W efekcie organ ustalił: - po pierwsze, że działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...], tym samym i budynki usytuowane na tych działkach, znajdują się w obszarze analizy, w myśl zasady, że do analizy przyjmuje się jako całość, działki wraz z budynkami znajdującymi się na tych działkach, które zostały przecięte linią wyznaczającą granicę obszaru analizowanego; - po drugie, że uwzględnienie w analizie parametrów budynku usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...] przy ul. [...]j, było prawidłowe, wybudowanie tego budynku zostało bowiem poprzedzone decyzją Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy; - po trzecie, że dalmierz laserowy firmy Nikon, którym dokonywano pomiarów działał prawidłowo i projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę uprawnioną określoną w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. (mgr inż. arch. A. B.– nr uprawnień [...]); - po czwarte, że parametry planowanej zabudowy zostały ustalone na podstawie analizy urbanistycznej i zgodnie z wytycznymi wynikającymi z ww. rozporządzenia. W tym względzie organ też podkreślił, że jeśli w obszarze analizowanym występuje zabudowa o różnych parametrach, to dokonując analizy występujących parametrów, a następnie konkretyzując parametry w decyzji o warunkach zabudowy, organ dokonuje oceny o jakiej funkcji i jakich parametrach zabudowa będzie akceptowalna na danym obszarze. Ustalając parametry nowej zabudowy organ pierwszej instancji szczegółowo wskazał parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym i szczegółowo wyjaśnił w jakich przypadkach i dlaczego ustala większy parametr niż ten wynikający ze średniej. W konsekwencji w postępowaniu zostało ustalone i uznane, że inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., od których łącznego spełnienia uzależniona była możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższą oceną organu odwoławczego należy się zgodzić, w tym i zaakceptować jego ocenę co do ustalenia warunku kwestionowanego przez skarżącego, tj. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy. Organ odwoławczy najpierw wyjaśnił, że zabudowa występująca na działce [...] jest legalna, a działki nr [...] i [...] zasługują na miano działek sąsiednich. Tym samym stosownie do wytycznej Sądu zawartej w ww. wyroku, pojęciu sąsiedztwa nadano znaczenie szerokie i przyjęto, że wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi bez względu na to, czy w wyznaczonym obszarze analizowanym zawierają się w całości, czy jedynie w części. W decyzji z [...] lipca 2018 r. o warunkach zabudowy organ ustalił, że wysokość górnej krawędzi elewacji nie może wynosić więcej niż 6,5 m, a wysokość głównej kalenicy nie może wynosić więcej niż 8,5 m. Z wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego wyznaczonego wokół działki nr [...], której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, wynika że w granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa odpowiadająca zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej i gabarytach, które dały podstawy do ustalenia warunku w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy. W kwestii tego parametru organ odwoławczy wskazał, że na działkach w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa jednorodzinna o zróżnicowanej wysokości (elewacji frontowej i kalenicy) - od 1,6 m do 11 m. Zabudowa mieszkalna o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej równej albo wyższej od zabudowy ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy jest usytuowana na działkach nr: [...] – [...] m, [...] m, [...] m, [...] m, [...] m, [...] m i [...]m, a zabudowa mieszkalna o wysokości głównej kalenicy równej albo wyższej od zabudowy ustalonej w decyzji o warunkach zabudowy jest usytuowana na działkach nr: [...] m, [...] m, [...] m. Zatem w analizie tekstowej trafnie wskazano, że na terenie objętym obszarem analizy znajdują się budynki o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicy wyższej od wysokości elewacji i kalenicy wnioskowanej przez inwestorów. Znajdowanie się w obszarze analizowanym budynków o większych gabarytach od spornej planowanej zabudowy, jak wskazał organ odwoławczy, dało podstawy do ustalenia powyższych wysokości na wskazanych poziomach. W decyzji organu pierwszej instancji, a ściślej w analizie tekstowej, wskazano też, że średnia wysokość elewacji frontowej na analizowanym terenie wynosi 4,6 m i zabudowa na działkach sąsiednich tworzy uskok. Z racji powyższego wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy, zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, było niemożliwe, w przeciwieństwie do możliwości wyznaczenia tego parametru na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia, który stanowi, że jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, a dalej i dopuszczalności wyznaczenia na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, czyli analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W istocie w sprawie doszło do wyznaczenia innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej niż odpowiadającej wskazaniu § 7 ust. 3 rozporządzenia, jako że z wyżej opisanej analizy wynika zasadność zastosowania wyjątku dopuszczalnego na zasadzie § 7 ust. 4 rozporządzenia i przedmiotowe zastosowanie ww. regulacji zostało uzasadnione przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Dalej z kolei określenie geometrii dachu w zakresie wysokości górnej kalenicy ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, czyli zgodnie z § 8 rozporządzenia. W kontekście treści skargi należy jeszcze podkreślić, że Sąd badał zgodność z prawem decyzji na dzień jej wydania. Orzekał na podstawie akt sprawy zgromadzonych w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, z których nie wynikała okoliczność wydania innej decyzji o warunkach zabudowy niż decyzja z [...] lipca 2018 r., tym samym podstawa do rozważań przesłanek uzasadniających umorzenie postępowania. W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów postępowania, w tym zasad ogólnych i dowodowych postępowania administracyjnego unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.), a nadto art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ przedstawił jego ocenę i poparł argumentacją przemawiającą za zaistnieniem przesłanek do ustalenia warunków zabudowy na rzecz A. S. i T. S.. To z kolei oznacza prawidłowość zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tym samym niestwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem wyżej przytoczonych regulacji tej ustawy, w stopniu który miał wpływ na wynik sprawy. Skoro, w wyniku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem legalności, Sąd nie stwierdził wydania przedmiotowej decyzji z naruszeniem prawa, to dowodzi bezzasadności skargi. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.