IV SA/Wa 1864/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 marca 2021 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (GDOŚ, organ) utrzymał w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], odmawiającą zmiany decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], zmieniającej decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], dalej RDOŚ w [...], z [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na: Budowie południowego wylotu z [...] drogi ekspresowej [...] w kierunku [...] według wariantu II z przebiegiem trasy w pobliżu miejscowości [...] według podwariantu C, zmienioną w części decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2015 r., znak [...], w zakresie rozmieszczenia ekranów akustycznych na odcinku drogi ekspresowej [...] od km [...] do km [...]. San sprawy przedstawiał się następująco: Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, w związku z wnioskiem W. D., A. D., J. U., A. W. J. M., P. C., A. Ś., D. U., H. Ż., S. L., J. L., B. L. M. K. o oraz K. M. z dnia [...] listopada 2017 r., na podstawie art. 155 kpa odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2017 r. Od powyższej decyzji odwołał się Z. M. (skarżący) podnosząc, że jego sprzeciw dotyczy: - projektu i budowy na terenie gminy [...] zjazdu z drogi [...] na ul. [...] usytuowanego w przecięciu z ciekiem wodnym; - budowy ronda usytuowanego w przecięciu z ciekiem wodnym na ul. [...]; - zrzutu ścieków odwodnienia drogi szybkiego ruchu [...] i poprowadzenie rurociągiem gruntami raszyńskimi do miejsca przecięcia z ciekiem wodnym na ul. [...]; - projektu wywłaszczenia likwidacji zieleni bariery ochronnej starodrzewu, jak i krzewów o charakterze leśnym przy posesji na ul. [...]. Po rozpatrzeniu wniosku Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, decyzją z [...] sierpnia 2019 r., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2019 r. DGOŚ podniósł, że z uwagi na charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest aktem konstytutywnym, co do zasady możliwe byłoby zastosowanie instytucji zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Organ podkreślił, że w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany decyzji GDOŚ z [...] kwietnia 2017 r., niezbędne jest również uzyskanie zgody strony. Zgodnie z art. 87 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach o oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081), dalej jako ustawa ooś: "przepis art. 155 ustawy kpa stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach". W przedmiotowej sprawie organ pismem z 18 grudnia 2018 r. zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) o zajęcie stanowiska w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę decyzji GDOŚ z [...] kwietnia 2017 r. W odpowiedzi z 10 stycznia 2019 r. GDDKiA poinformował, że nie wyraża zgody na zmianę ww. orzeczenia. Stanowisko to zostało podtrzymane na etapie postepowania odwoławczego. W tej sytuacji organ stwierdził, że nie została spełniona przesłanka przedmiotowa w zakresie wymaganym dla ewentualnej zmiany decyzji GDOŚ z [...] kwietnia 2017 r., zatem organ był zobligowany orzec o odmowie zmiany tej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, GDOŚ stwierdził, że pozostają one poza zakresem postępowania, który został określony wnioskiem stron z 28 listopada 2017 r. i dotyczył braku rozmieszczenia ekranów akustycznych na odcinku drogi ekspresowej [...] od km 10+300 do km 11+000. Organ podkreślił także, że przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 155 kpa, nie jest ocena zarzutów merytorycznych, lecz to, czy za zamianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W związku z tym, podnoszenie przez stronę w toku postepowania nadzwyczajnego zarzutów i wątpliwości natury merytorycznej pozostaje bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w takim postępowaniu. Z. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2019 r. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art 155 kpa, w związku z art. 7 ustawy ooś, przez ich nieprawidłową wykładnię i zastosowanie; 2) art. 7a kpa, przez "nieinterpretację wszystkich wątpliwości na korzyść skarżącego"; 3) art. 7, art. 8, art 9 oraz art. 10 kpa, przez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania; 4) art. 12 kpa, przez prowadzenie postępowania od 2011 r. i jego zakończenie dopiero w 2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wstępnie należy wyjaśnić, że sprawa będąca przedmiotem rozpoznania pierwotnie skierowana do rozpoznania na rozprawie, została skierowana do procedowania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a możliwość taką przewiduje art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.; dalej zwana COVID-19). Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Na wstępie zaznaczyć należy, że przedmiotowa sprawa dotyczy odmowy zmiany ostatecznej decyzji, którą zmieniono decyzję RDOŚ w [...] z [...] kwietnia 2011 r., o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na: Budowie południowego wylotu z [...] drogi ekspresowej [...] w kierunku [...] według wariantu II z przebiegiem trasy w pobliżu miejscowości [...] według podwariantu C, zmienioną w części decyzją GDOŚ z [...] stycznia 2015 r., w zakresie rozmieszczenia ekranów akustycznych na odcinku drogi ekspresowej [...] od km [...] do km [...]. W przepisie art. 87 ustawy ooś ustawodawca przewidział, że w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia przepis art. 155 kpa stosuje się odpowiednio z zastrzeżeniem, że zgodę na zmianę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei zgodnie z przepisem art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Wyjaśnić należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym. Jego przedmiotem jest weryfikacja decyzji ostatecznej poprzez badanie czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Przedmiotem postępowania w trybie art. 155 kpa jest nowa sprawa administracyjna, która może doprowadzić do zmiany ukształtowanych już praw i obowiązków, a zatem nie można w tym przepisie upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną w kolejnej instancji. W związku z tym organ nie może oceniać poprawności wcześniej wydanej decyzji. Skutkiem zaś tego również Sąd nie dokonuje oceny wcześniej wydanych decyzji, lecz tylko kontroluje decyzje, które podjęto na podstawie art. 155 kpa. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że stroną, która wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (inwestorem) jest GDDKiA. Zatem niezbędnym warunkiem zmiany decyzji z [...] 2017 r. było uzyskanie zgody tego podmiotu, jak stanowi o tym art., 87 ustawy ooś. Z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na wezwanie organu , GDDKiA oświadczył, że nie wyraża zgody na zmianę przedmiotowej decyzji. W tej sytuacji - wobec braku zgody inwestora - brak było podstaw do zmiany omawianego orzeczenia. Skoro jedna z koniecznych przesłanek warunkując wydanie zgody na zmianę orzeczenia nie została spełniona, to zmiana decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r. była nieuprawniona, bowiem skutkowałaby wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2013 r., sygn. akt: II OSK 1990/11, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 1981 r., I SA 2408/81). Zatem zaskarżona jak i poprzedzającą ją decyzja zostały wydane zgodnie z prawem, a zarzut poniesiony w skardze naruszenia art. 155 kpa jest całkowicie chybiony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ustawy ooś, wskazać należy, że jest on niezrozumiały. Zgodnie z przywołanym przepisem za wymagane ustawą opinie właściwych organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz uzgodnienia z nimi nie pobiera się opłat, o których mowa w art. 36 ust 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 i 2111 oraz z 2018 r. poz. 138, 650 i 1490). Przepis ten zatem nie ma związku z rozpatrywaną sprawą. Przyjmując natomiast, że skarżący omyłkowo wskazał art. 7 ustawy o ooś, a jego intencją było wskazanie art. 87 ustawy ooś, to należy stwierdzić, że zarzut ten także jest bezpodstawny, z przyczyn wskazanych już uprzednio, tj. w sprawie nie budzi wątpliwości, że zgoda o której mowa w tym przepisie na zmianę decyzji nie została udzielona. W ocenie Sądu postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Organy prawidłowo zebrały materiał dowodowy, dokonały jego oceny i rozstrzygnęły sprawę, przedstawiając stan faktyczny i wskazując podstawę prawną rozstrzygnięcia. Nie może odnieść skutku bardzo ogólnikowo sformułowany zarzut "nieinterpretowania wszystkich wątpliwości na korzyść skarżącego", bowiem skarżący w żaden sposób nie wskazał tych "wszystkich wątpliwości", które — w jego opinii — istniały w przedmiotowej sprawie, a które powinny być wyjaśnione przez organ. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 7, 8, 9 kpa poprzez: "nieprzeprowadzenie postępowania w zgodzie z tymi przepisami", który to zarzut również nie został przez skarżącego sprecyzowany. Natomiast co do wskazanego w skardze zarzutu naruszenia art. 10 kpa, to podkreślić należy, że może on odnieść skutek jedynie wtedy, gdy stawiająca go strona wykaże, iż uniemożliwiono jej w ten sposób dokonania konkretnych czynności procesowych. Uchybienie art. 10 § 1 kpa może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarżący takich okoliczności nie wykazał. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 12 kpa wskazując, że postępowanie w sprawie trwa od 2011 r. Odnosząc się do tej kwestii wyjaśnić należy, że kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie nadzwyczajne zostało zainicjowane wnioskiem z 28 listopada 2017 r. o zmianę decyzji z [...] kwietnia 2017 r. Jak już wyżej wskazano, przedmiotem postępowania w trybie art. 155 K.p.a. jest nowa sprawa administracyjna. Ponadto zaznaczyć wypada, że zwalczanie przewlekłości czy bezczynności organu jest objęte odrębnym środkiem kontroli działalności administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, tym samym nie może być przedmiotem postępowania mającego na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Reasumując, Sąd uznał zarzuty podniesione w skardze za całkowicie bezzasadne, również z urzędu nie dopatrzył się innych uchybień skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja nie narusza prawa, dlatego też oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.