IV SA/Wa 1745/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Barszcz Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. G. i T. D. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 9 ust. 1 pkt 6 oraz § 76 ust. 1 pkt 50 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] przy ul. [...]/ul. [...], w zakresie, w którym zarezerwowano na tej działce pas terenu wyznaczony liniami rozgraniczającymi dla projektowanej ulicy dojazdowej wewnętrznej oznaczonej symbolem 52 KUDw; II. stwierdza nieważność załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały w części odpowiadającej wymienionym w pkt I zapisom zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] położonej w [...] przy ul. [...]/ul. [...]; III. zasądza od Rady [...] na rzecz skarżących M. G. i T. D. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

M. D. i T. D. (dalej też: "skarżący"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z [...] czerwca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osady [...] (dalej jako: "plan"), zaskarżając ją w części tj. w zakresie § 9 ust. 1 pkt 6 w związku z § 76 ust. 1 pkt 50 w odniesieniu do działki o numerze ew. [...] z obrębu [...] położonej w [...], Dzielnica [...], przy ul. [...] (dalej: nieruchomość), w zakresie, w jakim zarezerwowano na niej pas terenu wyznaczony liniami rozgraniczającymi dla projektowanej ulicy dojazdowej wewnętrznej [...]. Skarżący zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 1 ust. 2 pkt. 1, 6, 7, 9,12 w zw. z art. 2 pkt. 1, w zw. z art. 6 oraz w zw. z art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, polegające na ograniczeniu prawa własności, nieuwzględnieniu wymagań ustawowych co do ładu przestrzennego, niezastosowaniu wskazanych przepisów przy wydawaniu uchwały, co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego użytkownika wieczystego nieruchomości objętych postanowieniami tej uchwały, przejawiającego się w tym, że w treści § 2 ust. 21, § 9 ust. 1 pkt. 6 oraz § 76 ust. 1 pkt. 50 uchwały, jak również w załączniku graficznym do planu - zarezerwowano na działce będącej w użytkowaniu wieczystym skarżących pas terenu dla projektowanej wewnętrznej ulicy dojazdowej oznaczonej symbolem [...] i włączono go do układu drogowo-ulicznego, pomimo iż żadna z zasad planowania przestrzennego, określona w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym nie uzasadnia takiej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności; 2) art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na sprzecznym z prawem zastosowaniu ww. przepisu, co doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego przez organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, poprzez zarezerwowanie na działce będącej w użytkowaniu wieczystym skarżących pasa terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi dla projektowanej wewnętrznej ulicy dojazdowej oznaczonej symbolem [...], podczas gdy zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb wyłącznie linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Przywołany przepis nie przewiduje zatem wyznaczania w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznego, a taki charakter ma droga wewnętrzna. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w części , tj. § 9 ust. 1 pkt. 6 w zw. z § 76 ust. 1 pkt. 50 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] w zakresie, w jakim zarezerwowano na niej pas terenu wyznaczonymi liniami rozgraniczającymi dla projektowanej ulicy dojazdowej wewnętrznej oznaczonej symbolem [...] o rozpoznanie sprawy w trybie art. 119 pkt 1 i 2 p.p.s.a. oraz zwrot na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że są współużytkownikami wieczystymi w udziale 4/8 części nieruchomości gruntowej, położonej w [...], Dzielnica [...], przy ul. [...], stanowiącej działkę gruntu o nr ew. [...] o obszarze 2.525,00 m2, obręb [...]. Wskazali, że w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znalazły się postanowienia dotyczące "postulowanej komunikacji wewnętrznej" w postaci drogi obejmującej część układu drogowego ulicznego oznaczoną symbolem [...] ("droga") przecinającej nieruchomość. Stosownie do treści MPZP droga przebiega dokładnie przez część środkową nieruchomości. Przedmiotowa droga ma być zgodnie z założeniem potencjalną częścią układu drogowego ulicznego (§ 8 i § 9 MPZP) oraz zastała określona jako "ulica projektowana - dojazdowa wewnętrzna (Dw) (od ulicy [...])", o "minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających 10,0 m" (§ 76 MPZP). Skarżący w dniu 10 czerwca 2020 r. poinformowali organ o naruszeniu przez MPZP ich interesu prawnego oraz wezwali organ do usunięcia naruszeń prawa i uchylenia postanowień MPZP w części dotyczącej nieruchomości. Jednocześnie wskazali, że do czasu wniesienia skargi organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. W ocenie skarżących określenie w MPZP części nieruchomości, jako drogi postulowane i włączenie ich do układu drogowego w znaczny sposób zmniejsza wartość użytkową nieruchomości. Planowana droga dzieli bowiem całą działkę na pół, w znaczny sposób utrudniając podział fizyczny nieruchomości i wydzielenie poszczególnych działek na rzecz ich użytkowników wieczystych. Powyższe założenie MPZP powoduje konieczność odpowiedniego dostosowania kubatury budynków, które mogłyby powstać na działce, do linii rozgraniczających projektowaną drogę, a na samej drodze nie mógłby być wzniesiony żaden inny obiekt poza przedmiotową drogą. Powyższe założenia MPZP ingerują w sposób nadmierny i naruszający interes prawny skarżących względem nieruchomości. Nadto skarżący zaznaczyli, że od ponad dziesięciu lat, tj. odkąd uchwalona została zaskarżona uchwała, nie poczyniono żadnych działań w celu realizacji planowanej drogi oraz drogi dojazdowej do tej drogi oznaczonej symbolem [...]. Brak realizacji przez tak długi okres inwestycji w postaci dróg, zdaniem skarżących potwierdza, że zaskarżone postanowienia MPZP nie miały w rzeczywistości realnego uzasadnienia planistycznego i w sposób niedopuszczalny ingerują w ład przestrzenny, co w sposób oczywisty świadczy o niezgodności MPZP z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano także, że wg uzyskanych informacji – właściciel w najbliższych latach nie zamierza podjąć żadnych kroków w kierunku realizacji ww. drogi, gdyż jej fizyczne powstanie – nie ma znaczenia gospodarczego i komunikacyjnego. Zaplanowania droga przechodząc przez nieruchomość ma w założeniu prowadzić do i przez działki sąsiadujące z nieruchomością, przy czym wszystkie działki sąsiadujące, mają dostęp do drogi publicznej. Tym samym wydzielenie drogi nie znajduje prawnego uzasadnienia również z punktu widzenia interesów właścicieli tych nieruchomości sąsiednich. Obecny układ dróg tworzy harmonijną całość zaspokajającą potrzeby publiczne, w szczególności mieszkańców wskazanych terenów, natomiast założenia MPZP w zaskarżonym zakresie burzą istniejący ład przestrzenny. Podkreślono, że ingerencja w prawo własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się ograniczenia. W ocenie skarżących oznaczenie w przedmiotowym MPZP postulowanej komunikacji wewnętrznej nie znajdowało oparcia prawnego bowiem droga wewnętrzna nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nawet jeśli odpowiada parametrom drogi publicznej. Przeznaczenie terenu pod drogę wewnętrzną w MPZP, pozostaje zatem w sprzeczności z treścią powołanego przepisu art. 10 ust. 1 pkt. 2 UZP. Zatem uchwalenie MPZP z przedmiotową drogą wewnętrzną stanowi przekroczenie przez gminę uprawnień wynikających z ustawy, co do decydowania o przeznaczeniu terenu w granicach przewidzianych ustawą. Po drugie rezerwa terenu nieruchomości nie znajduje podstaw normatywnych zarówno dla wytyczenia rezerw pod drogi wewnętrzne, jak i przyjętych dla nich szerokości. Kwestionowane zapisy MPZP prowadzą de facto do urządzenia na działkach prywatnych dróg parametrami odpowiadającym drogom publicznym, bez przeznaczenia tego terenu na cele publiczne. Rada Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że działka skarżących, tj. dz. ew. nr [...] z obrębu [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jako przeznaczenie podstawowe i pod usługi nieuciążliwe, towarzyszące zabudowie mieszkaniowej jako przeznaczenie dopuszczone (max. 10% udziału w wykorzystaniu tego terenu). Przedmiotowy kwartał urbanistyczny zajmuje powierzchnię ok. 1,37 ha i jest terenem przeznaczonym pod inwestycje kubaturowe, który dla prawidłowego funkcjonowania powinien mieć zapewnioną rezerwę terenów przeznaczonych pod podstawową obsługę komunikacyjną. Działka skarżących ma łącznie ok. 2525 m2, z czego w liniach układu komunikacyjnego ww. postulowanej drogi jest ok. 250 m2. Zatem działka skarżących tytko w niewielkim fragmencie przeznaczona jest pod układ komunikacyjny, natomiast pozostała cześć działki znajduje się w terenach inwestycyjnych przeznaczonych pod funkcję mieszkaniową z dopuszczeniem usług. Rada potwierdziła, że projektowana droga [...], nie stanowi drogi publicznej lecz jedynie drogę wewnętrzną. Zgodnie ze słowniczkiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] poprzez postulowaną drogę wewnętrzną należy rozumieć przebiegi niepublicznych dróg wewnętrznych, przy których nie wyznacza się nieprzekraczalnych linii zabudowy, oznaczone są one graficznie oraz symbolem na rysunku planu. Podkreślono, iż wbrew twierdzeniom skarżących jedynym kryterium prawidłowości wyznaczenia sieci drogowej nie jest ich "niezbędność" co do obsługi komunikacyjnej działek bezpośrednio do niej przylegających, ale również - a w warunkach wielkomiejskich - przede wszystkim funkcjonalność całego systemu drogowego, w tym zapewnienie właściwego przejazdu pojazdów, równomiernego rozłożenia ruchu oraz tworzenia spójnych struktur przestrzennych. Dotyczy to również sieci dróg wewnętrznych, ciągów pieszo-jezdnych obsługujących wyjazdy i wjazdy na teren kwartałów. Z tego punktu widzenia gmina ma obowiązek zaplanować odpowiednio gęstą sieć dróg, co bezpośrednio przekłada się na jakość życia mieszkańców oraz względy bezpieczeństwa, również jeżeli nie będą to drogi ogólnodostępne. Postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego stanowią uzasadnioną ingerencję w prawo własności, która może polegać na jego ograniczeniu w granicach wskazanych przepisami prawa. Jest to przejaw władztwa planistycznego gminy. Jednocześnie organ wskazał, że zapisy omawianego planu nie nakazują wykonania postulowanej komunikacji wewnętrznej. Realizacja "postulowanej komunikacji wewnętrznej"' zależy wyłącznie od właścicieli nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] z [...] czerwca 2007 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], z tego względu, że podjęta została w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g.. Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Termin do zaskarżania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego wynika z art. 53 § 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się zatem najpóźniej z upływem sześćdziesiątego dnia, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie została udzielona przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz. 60). W rozpatrywanej sprawie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zatem termin do wniesienia skargi liczony od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa został zachowany. Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że w zakresie zaskarżenia, tj. § 9 ust. 1 pkt 6 w związku z § 76 ust. 1 pkt 50 oraz odpowiadającej tym zapisom części graficznej omawianej uchwały skarżący posiadają interes prawny bowiem, przysługuje im prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości objętej tym planem, a regulacje planu odnoszą się do tej nieruchomości w ten sposób, że przewidują na działce nr [...] drogę wewnętrzną. Naruszenie następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, CBOSA). Jak wynika z zapisów tekstu planu oraz części graficznej skarżący nie uzyskali uprawnienia do zagospodarowania całego obszaru działki nr [...] na swoje potrzeby, lecz muszą brać pod uwagę zapis planu przewidujący na jej części drogę wewnętrzną do obsługi innych jeszcze nieruchomości. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, wskazać na wstępie trzeba, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa powszechnie obowiązującego musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności, dlatego też ustawodawca przyjął w art. 28 u.p.z.p., że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały koresponduje także art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Powyższa regulacja normatywna stanowi wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy, w którym to rada gminy jest organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać przy tym jednak należy, iż organ stanowiący gminy w zakresie posiadanej samodzielności winien przestrzegać określonych w powyższej ustawie zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak bowiem wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 20 marca 2008 r. (sygn. akt IISA/Kr 31/08), podzielonym przez tutejszy Sąd, ustalenia planu miejscowego, mimo, że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są znaczące zarówno dla gminy, jak i właścicieli nieruchomości i inwestorów. Mając zatem na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sankcje związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium lub planu miejscowego, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z powyższą regulacją normatywną naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Niniejszy przepis ustanowił więc dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: - po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu, miejscowego, a po drugie - przesłankę formalnoprawną – tj. zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Zgodnie z art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, pod rządami której uchwalono zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy określane w doktrynie jako władztwo planistyczne oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania na swoim terenie. Nie może jednak ono nosić cech dowolności działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musiało być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w ustawie, bowiem miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania m. in. prawa własności i definiuje jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej, muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. Oznacza to, że ograniczenie prawa własności musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do takiego działania. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przeznaczenie zatem danego terenu pod drogę mieści się w pojęciu owego władztwa planistycznego gminy. Zauważenia też wymaga, iż do zadań własnych gminy, oprócz wskazanego już uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, należy również - stosownie do normy art. 7 ust. 1 u.s.g. - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gminnych ulic, organizacji ruchu drogowego, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej. Określone w planie miejscowym drogi mają spełniać parametry klas dróg określonych w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Warunki techniczne określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430, ze zm.). Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z § 4 ust. 1 rozporządzenia wprowadza się następujące klasy dróg: autostrady, oznaczone dalej symbolem "A", ekspresowe, oznaczone dalej symbolem "S", główne ruchu przyspieszonego, oznaczone dalej symbolem "GP", główne, oznaczone dalej symbolem "G", zbiorcze, oznaczone dalej symbolem "Z", lokalne, oznaczone dalej symbolem "L", dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D". Drogi zaliczone do jednej z kategorii, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające następującym klasom dróg: drogi krajowe - klasy A, S, GP i wyjątkowo klasy G, drogi wojewódzkie - klasy G, Z i wyjątkowo klasy GP, drogi powiatowe - klasy G, Z i wyjątkowo klasy L, drogi gminne - klasy L, D i wyjątkowo klasy Z. Z powyższego jak i wyżej przywołanej regulacji prawnej wynika, iż przyjęte w omawianym planie miejscowym oznaczenia dróg KDL, KD, KDw nie wykluczają możliwości uznania za drogi publiczne – gminne, nieruchomości wydzielonych pod drogi odpowiadające klasie dróg lokalnych i dojazdowych wewnętrznych. Przyjęte w planie w tym zakresie rozwiązania pozwalają uznać, że na etapie prac planistycznych i uchwalania planu uznano zasadność funkcjonowania na przedmiotowym obszarze dróg o charakterze dróg publicznych. Stosownie do treści art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb, linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi. Zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każda droga znajdująca się w planie, bez względu czy jest drogą dojazdową czy lokalną osiedlową, jest drogą publiczną, gdyż niedopuszczalne było wyznaczanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przebiegu dróg wewnętrznych. Wymieniony przepis art. 10 ust. 1 pkt 2 zezwala na przeznaczenie w miejscowym planie terenów pod realizację ulic, placów i dróg publicznych. Nie przewiduje natomiast wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie mają charakteru publicznych. Uregulowanie powyższe w zakresie przeznaczenia w planie miejscowym terenów na cele komunikacyjne stanowi wyliczenie wyczerpujące (zamknięte), a nie przykładowe. Na taki charakter regulacji zawartej w art. 10 ustawy z 1994 r. wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 lutego 2001r. (sygn. akt K 27/00). Trybunał wypowiedział się, że wyliczenie zawarte w art. 10 ust. 1 i 2 ma charakter wyczerpujący, co oznacza, ze gmina nie może zamieszczać w miejscowym planie regulacji dotyczących spraw nie wymienionych w przepisie. Stanowisko Trybunału stanowi wskazówkę interpretacyjną, że przepisy ustawy o zagospodarowaniu należy czytać ściśle, aby ograniczyć możliwość ingerencji organów samorządu terytorialnego w prawa jednostki bez ustawowego uzasadnienia. Przeznaczenie w projekcie planu terenu pod drogę wewnętrzną pozostaje zatem w sprzeczności z zapisem powołanego przepisu art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Droga wewnętrzna nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Uchwalenie planu zawierającego ustalenie dotyczące drogi wewnętrznej, wbrew woli właściciela, oznacza przekroczenie przez gminę jej uprawnień w decydowaniu o przeznaczeniu terenu w granicach przewidzianych omawianą ustawą. Ponadto naruszenie prawa w tej sprawie wynika również z tego, ze wskazane zapisy planu prowadzą de facto do urządzenia na działkach prywatnych dróg parametrami odpowiadających drogom publicznym, bez przeznaczenia tego terenu na cele publiczne. Nie zmienia tej oceny stanowisko organu, że sporna droga oznaczona symbolem [...] jest przewidziana jedynie jako informacja o możliwości jej wybudowania, nie ma zaś charakteru dyspozytywnego i wiążącego dla właściciela. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, jest bowiem objęta jedynie zapisami dot. postulowanej komunikacji wewnętrznej. Należy bowiem podkreślić, że poprzednio obowiązujące przepisy nie przewidywały dwóch kategorii regulacji zawartych w planie. Dopiero przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), wydanego na podstawie delegacji znajdującej podstawę w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadziły ustalenia wiążące planu oraz elementy informacyjne (vide § 7 pkt 9 cytowanego rozporządzenia). Ponieważ jednak proces tworzenia i uchwalania niniejszego planu przebiegał pod rządami poprzednio obowiązującego aktu tj. ustawy z 1994 r. zastosowanie mają przepisy tej ustawy oraz akty wykonawcze do niej. Z regulacji tych jednak nie wynika, aby było dopuszczone przez prawodawcę istnienie zapisów planu o różnym charakterze związania dla adresatów. Ponadto wyłącznie informacyjny charakter wprowadzonych dróg wewnętrznych nie wynika z części tekstowej skarżonego planu. W § 8 tego aktu wskazano, że układ drogowo-uliczny stanowią ulice zbiorcze, lokalne, dojazdowe oraz ciągi pieszo-jezdne. Dalej § 9 ust. 1 przewiduje, że dla realizacji wyznaczonego układu komunikacyjnego rezerwuje się pasy terenu wyznaczone liniami rozgraniczającymi dla poszczególnych ulic i wymienia się w tym układzie m.in. w pkt 6) ulice dojazdowe wewnętrzne. Zatem w części tekstowej wyraźnie przewidziano, że drogi wewnętrzne wchodzą w system komunikacyjny obszaru. Oznacza to, że wbrew twierdzeniom organu drogi wewnętrzne stanowią element tego układu, na równi z drogami publicznymi, bez odmiennych dla nich ustaleń. Zaprzecza to przyjętej w części graficznej, jak wyżej wskazano bez żadnej podstawy prawnej, koncepcji charakteru jedynie informacyjnego tych dróg. W § 2 pkt 21 przesądzono, że przez wyrażenie "postulowania komunikacja wewnętrzna" należy rozumieć przebiegi niepublicznych dróg wewnętrznych, przy których nie wyznacza się nieprzekraczalnych linii zabudowy, oznaczone graficznie i symbolem na rysunku planu. W ocenie Sądu oznaczenie w przedmiotowym planie postulowanej komunikacji wewnętrznej nie znajdowało oparcia prawnego. Przy opracowywaniu tego planu - na podstawie art. 85 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), zastosowanie znajdowała bowiem wskazana wcześniej ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, która w sposób wyczerpujący wskazywała rozwiązania komunikacyjne obejmowane planem, odnosząc je wyłącznie do dróg publicznych (art. 10). Takie rozwiązanie komunikacyjne pozwala natomiast obejmować planem - jako postulowane - obecnie obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że ingerencja gminy w prawo własności nie znalazła uzasadnienia w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisach wykonawczych, co powodowało orzeczenie przez Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o stwierdzeniu nieważności uchwały w części opisanej w sentencji wyroku.