IV SA/Wa 1740/20

Dnia 12 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Barszcz Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska – Karczewska Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2021 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 roku nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] maja 2020 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2020 r. o wymeldowaniu P. R. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco: Dnia [...] maja 2019 r. Prezydent [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania P. R. z pobytu stałego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] (dalej jako: "lokal"). W trakcie postępowania, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] w [...] z [...] stycznia 2020 r. ([...]) ustanowił dla P. R. nieznanego z miejsca pobytu kuratora w osobie adwokata P. J. (dalej: "Kurator") celem reprezentowania nieobecnego w postępowaniu administracyjnym o wymeldowanie z powyższego lokalu. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ I instancji decyzją z [...] lutego 2020 r. rozstrzygnął o wymeldowaniu P. R. z pobytu stałego pod wyżej wskazanym adresem. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Kurator. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] lutego 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w piśmie z 15 maja 2019 r. ([...]) Prokuratura Rejonowa w [...] poinformowała, że w oparciu o materiały postępowania karnego o sygn. [...] ustalono, że P. R. opuścił miejsce stałego zameldowania. Lokal znajduje się w posiadaniu Uniwersytetu [...]. Najemcą lokalu jest K. R., która mieszka pod ww. adresem wraz z córką M. R.. Opłaty za ww. lokal wnoszone są za dwie osoby. P. R. nie przebywa w przedmiotowym lokalu od kilkunastu lat, a jego aktualne miejsce pobytu nie jest znane, dlatego w trakcie postępowania został wyznaczony dla ww. jako nieznanego z miejsca pobytu Kurator. W toku postępowania organ I instancji zwrócił się do Centralnego Zarządu Służby Więziennej z zapytaniem, czy P. R. przebywa obecnie w areszcie śledczym łub zakładzie karnym. Z udzielonej odpowiedzi wynika, że wymieniony nie jest osadzony w żadnej jednostce penitencjarnej. W piśmie z 4 lutego 2020 r. Kurator wyjaśnił, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 35 ustawy o ewidencji ludności dające podstawę do wymeldowania P. R. i zwrócił się o przeprowadzenie dodatkowych dowodów. Organ przytoczył treść art. 35 i art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i stwierdził, że mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy, należało uznać, że w rozpatrywanej sprawie zaszły przesłanki do wydania decyzji o wymeldowaniu. P. R. nie mieszka w lokalu, w którym zameldowany jest na pobyt stały. Odnosząc się do odwołania, Wojewoda [...] wskazał, że obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. To, czy dany dowód zostanie przeprowadzony, zależy od przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których organ miał wątpliwości. W omawianej sprawie zgromadzone przez organ I instancji dowody były wystarczające do wydania rozstrzygnięcia. Wojewoda nie uwzględnił wniosków odwołującego o zwrócenie się do Urzędu Skarbowego, ZUS, KRUS, NFZ, ponieważ zarejestrowane przez te urzędy adresy nie świadczą o koncentrowaniu przez P. R. swojego życia w miejscu zameldowania. Organ odwoławczy odstąpił również od przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków zamieszkujących w lokalu, ponieważ z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że P. R. nie jest widywany w miejscu stałego zameldowania od kilkunastu lat (co potwierdziła najemczyni lokalu oraz siostra wymienionego) i co za tym idzie - nie jest to miejsce koncentracji jego spraw życiowych. Organ I instancji dokładnie przeanalizował zebrany w sprawie materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego oraz dokonał prawidłowej subsumpcji pod normę prawną art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Odnosząc się do kolejnego argumentu odwołania, a dotyczącego ustalenia miejsca pobytu P. R., organ odwoławczy zwrócił uwagę, że to Kurator powinien przede wszystkim postarać się o ustalenie miejsca pobytu osoby nieobecnej i zawiadomić ją o stanie jej spraw (art. 184 § 2 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy). Obowiązkiem organów ewidencyjnych jest czuwanie nad prawidłową i zgodną ze stanem faktycznym ewidencją osób, a więc wymeldowywanie ich z lokali, które opuścili, jest obowiązkiem organu. Utrzymywanie zameldowania P. R. w lokalu, w którym od wielu lat stale nie zamieszkuje byłoby fikcją meldunkową, niezgodną z ustawą o ewidencji ludności. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji i zarzucono wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności brak przesłuchania osób mających wiedzę o tym czy skarżący opuścił miejsce zamieszkania, a także czy opuścił je czasowo czy na stałe, tj. K. R. i M. R., a poprzestanie na wniosku złożonym przez Prokuratora i informacji pracownika Uniwersytetu [...]; 2) art. 104 i art. 107 oraz art. 11 k.p.a. przez wydanie decyzji niezawierającej wszystkich elementów koniecznych, a w szczególności uzasadnienia faktycznego i prawnego, co stanowi naruszenie wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania; 3) art. 35 ustawy o ewidencji ludności przez jego zastosowanie w sprawie w sytuacji braku bezspornego ustalenia, że została spełniona przesłanka wymeldowania skarżącego, tj. przesłanka opuszczenia przez niego miejsca stałego pobytu dobrowolnie i trwale, w sytuacji nieprzeprowadzenia żadnego postępowania dowodowego. W motywach skargi przedstawiono argumentację mającą uzasadniać postawione zarzuty. Wojewoda [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 24 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustanowił dla skarżącego P. R., którego miejsce pobytu nie jest znane, kuratora w osobie adwokata P. J.. Uczestnik Postępowania Uniwersytet [...] w odpowiedzi na skargę z 20 października 2020 r. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - zwanej dalej: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – w myśl art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności [(obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 510) – dalej w skrócie: "u.e.l"] - jest obowiązany wykonywać obowiązek meldunkowy określony w ustawie. Obowiązek meldunkowy polega na wymeldowaniu się z miejsca pobytu stałego lub czasowego (art. 24 ust. 2 pkt 2 u.e.l.). Pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 25 ust. 1 u.e.l.). Obywatel, który opuszcza miejsce pobytu stałego albo opuszcza miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu obowiązany jest wymeldować się (art. 33 ust. 1 u.e.l.). Stosownie do art. 35 u.e.l. organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Decyzja o wymeldowaniu ma wyłącznie charakter ewidencyjny, czyli rejestrowy. Oznacza tylko i wyłącznie tyle, że strona opuściła dany lokal i w nim nie przebywa przez określony czas, a swoje interesy życiowe koncentruje w innym miejscu. Wymeldowanie jest jedynie stwierdzeniem faktu i nie wpływa w żaden sposób na uprawnienia strony wynikające z prawa własności czy innych praw do lokalu (wyrok NSA z 10.07.2012 r., II OSK 824/11, Lex nr 1219265; wyrok NSA z 24.02.2006 r., II OSK 561/05, Lex nr 194344). Aby uznać pobyt danej osoby za pobyt stały, należy fizycznie zamieszkiwać pod oznaczonym adresem i mieć wolę stałego w nim przebywania, czyli koncentracji spraw życiowych. Przy czym oba te elementy muszą występować łącznie. O ześrodkowaniu centrum życiowego osoby w danym lokalu świadczy szereg czynności, takich jak: zamieszkiwanie, nocowanie, spożywanie posiłków, wypoczywanie, prowadzenie gospodarstwa domowego, przechowywanie rzeczy niezbędnych do bytowania, przyjmowanie wizyt gości, nadawanie i przyjmowanie korespondencji, utrzymywanie przynajmniej okazjonalnych kontaktów z sąsiadami (wyrok NSA z 6.10.2011 r., II OSK 1478/10). Z kolei rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić zarówno w sposób wyraźny - poprzez złożenie oświadczenia woli, jak również w sposób domniemany - poprzez zachowanie, które nie wyraża woli stałego przebywania w miejscu, w którym dotychczas koncentrowały się sprawy życiowe danej osoby (wyroki NSA z 24.05.2012 r. II OSK 376/11, 22.02.2012 r., II OSK 2313/10). Z regulacji art. 35 u.e.l. wynika, że przesłankami do wydania decyzji o wymeldowaniu obywatela polskiego są: opuszczenie miejsca pobytu stałego lub czasowego i niedopełnienie obowiązku wymeldowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że warunkiem decydującym o wymeldowaniu danej osoby jest więc ustalenie przez organ administracji, czy dana osoba faktycznie opuściła bez wymeldowania się dotychczasowe miejsce pobytu stałego i czy opuszczenie to miało charakter trwały i dobrowolny (wyroki NSA z: 18.04.2012 r. II OSK 223/12, Lex nr 1219098; 19.10.2010 r. II OSK 1577/09, Lex nr 746658; 7.12.2005 r., II OSK 302/05, Lex nr 190969; wyrok WSA w Warszawie z 11.09.2013 r., IV SA/Wa 1106/13). Rozpatrując sprawę w świetle wyżej wskazanych kryteriów - Sąd doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zgodne z prawem. Wojewoda rozpoznając i rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym, wbrew argumentacji zawartej w skardze, zadośćuczynił zasadom ogólnym i zasadom dowodowym postępowania administracyjnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone stosownie do potrzeb wynikających z toku postępowania. Wbrew twierdzeniu Kuratora, dokonano swobodnej, a nie dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (art. 7 w zw. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Zaskarżoną decyzję uzasadniono w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu przedstawiono wyniki poczynionych ustaleń i omówiono podstawę prawną rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że w sprawie zaszły podstawy do zastosowania art. 35 ustawy o ewidencji ludności i wymeldowania skarżącego z dotychczasowego miejsca pobytu stałego, tj. z lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Z wniosku Prokuratora Rejonowego w [...] z [...] maja 2019 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania skarżącego wynika, że w oparciu o materiały postępowania karnego ustalono, że skarżący opuścił miejsce stałego pobytu bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się. Z informacji Uniwersytetu [...] Biura Gospodarczego z [...] czerwca 2019 r. wynika, że najemcą spornego lokalu jest K. R.; w lokalu mieszka razem z córką – M. R.; opłaty za lokal naliczane są od dwóch osób; skarżący nie przebywa w lokalu od co najmniej kilkunastu lat; Biuro nie posiada informacji o aktualnym adresie skarżącego. Z informacji Centralnego Zarządu Służby Więziennej w [...] z [...] lipca 2019 r. wynika, że skarżący nie przebywa obecnie w areszcie śledczym ani w zakładzie karnym na terenie kraju. Z informacji Zastępcy Komendanta Rejonowego Policji [...] I z [...] września 2019r. wynika, że w trakcie kontroli adresu ul. [...] m. [...] w [...] ustalono, że w przedmiotowym lokalu zamieszkuje M. R. (siostra skarżącego) wraz z matką; wymieniona oświadczyła, że brat ok. 20 lat temu zawarł związek małżeński i wyprowadził się z powyższego adresu; od tego momentu pod tym adresem nie zamieszkuje, nie przebywa, nie utrzymują ze sobą kontaktu. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez organ dowiodło, że skarżący w lokalu, w którym był dotychczas zameldowany na stałe, nie mieszka co najmniej od kilkunastu lat. Oznacza to, że skarżący zerwał z przedmiotowym lokalem wszelkie więzi, od lat nie wyraził woli stałego przebywania w miejscu, w którym kiedyś koncentrowały się jego sprawy życiowe. Opuszczenie przedmiotowego lokalu nastąpiło w sposób dobrowolny i trwały. Innymi słowy skarżący opuścił miejsce pobytu stałego i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Zaszły zatem przesłanki do wydania w stosunku do skarżącego decyzji o wymeldowaniu jego osoby z miejsca pobyt stałego, czyli ww. lokalu. Wymeldowaniem stwierdzono więc fakt nieprzebywania skarżącego w spornym lokalu. Ustalenia w zakresie spełnienia przesłanek do wymeldowania, wynikające z przytoczonego wyżej przepisu art. 35 ustawy o ewidencji ludności, zostały właściwie poczynione, ocenione i udowodnione w całym toku postępowania administracyjnego. Ustalenia te oparto na dowodach z dokumentów. Zatem nie można podzielić twierdzenia Kuratora, że w sprawie o wymeldowanie skarżącego nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego. Z kolei poprzestanie na przeprowadzonych dowodach, tym samym nieprzeprowadzenie dodatkowych dowodów, w szczególności z zeznań świadków, było zasadne, albowiem przeprowadzone postępowanie dowodowe w sposób bezsprzeczny wykazało, że istnieją przesłanki do wymeldowania skarżącego z miejsca pobytu stałego. Fakty mające istotne znaczenie dla sprawy zostały udowodnione na podstawie przeprowadzonych, wyżej opisanych, dowodów. Kontynuowanie więc postępowania dowodowego mającego doprowadzić organ do takiego samego wniosku, nie znajdowało żadnego uzasadnienia, jedynie doprowadziłoby do bezzasadnego wydłużenia postępowania w czasie. Obowiązkiem organów ewidencyjnych jest czuwanie nad prawidłową i zgodną ze stanem faktycznym ewidencją osób, a więc meldowanie ich tam, gdzie mieszkają i wymeldowywanie ich z lokali, które opuścili. Organ przez własne rozstrzygnięcia ma prawo zastępować takie czynności w celu uzyskania zgodności między ewidencją a istniejącym stanem rzeczywistym. Wobec powyższego utrzymywanie zameldowania skarżącego w lokalu, w którym od wielu lat stale nie zamieszkuje byłoby fikcją meldunkową, niezgodną z ustawą o ewidencji ludności. Natomiast ustanowienie Kuratora było spowodowane brakiem wiedzy Prokuratora, Policji, organów, Sądów, uczestników postępowania o miejscu pobytu skarżącego. Kurator został ustanowiony dla ochrony praw skarżącego, którego miejsce pobytu nie jest znane. Wbrew twierdzeniu Kuratora, z akt sprawy nie wynika, aby organy powzięły wiedzę pozwalającą na ustalenie aktualnego adresu zamieszkania czy pobytu skarżącego, tym samym zaniechały czynności mających na celu zapewnienie stronie osobistego udziału w postępowaniu o wymeldowanie. Zatem ze względu na ustalony stan rzeczy, dla zapewnienia czynnego udziału w sprawie skarżącego został ustanowiony właśnie Kurator. Ustanawiany tak przez Sąd w postępowaniu administracyjnym, jak i przez Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym Kurator strony nieobecnej stał się przedstawicielem procesowym tej osoby. Kurator powinien podejmować czynności procesowe za osobę nieobecną, którą reprezentuje. Nadto, jeśli jest to możliwe, to powinien również poszukiwać osoby, dla której został ustanowiony. Powyższe dowodzi bezzasadności skargi. W wyniku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem legalności, Sąd nie stwierdził wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.