IV SA/Wa 1724/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędziowie Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Towarzystwa [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi [...] (dalej: "Stowarzyszenie", "Skarżący") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO", "Kolegium") z [...] czerwca 2020 r. Nr [...] , dotyczące stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent") z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie jednostki wielopaliwowej w Elektrociepłowni [...] na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...]obr. [...] przy ul. [...] w [...] (dalej: "Inwestycja"). Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] S.A. (dalej: "Inwestor") wystąpiła do Prezydenta z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowanie dla Inwestycji. W toku postępowania pismem z [...] maja 2019 r. Stowarzyszenie wniosło o dopuszczenie go do udziału w nim na prawach strony. Prezydent po przeprowadzeniu postępowania wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] sierpnia 2019 r., dokonując ustalenia środowiskowych uwarunkowań Inwestycji. Decyzja ta została ogłoszona w drodze publicznego obwieszczenia w oparciu o art. 49 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), gdyż w ocenie Prezydenta w postępowaniu brało udział więcej niż 20 stron. W treści decyzji zawarto także wzmiankę o wniosku Stowarzyszenia i o dopuszczeniu go do udziału w postępowaniu. Z akt sprawy wynikało, że zawiadomienie o wydaniu decyzji zostało umieszczone na elektronicznej tablicy ogłoszeń urzędu [...] w dniach 28 sierpnia 2019 r. - 11 września 2019 r. Pismem z 25 kwietnia 2020 r. Stowarzyszenie wniosło odwołanie od decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2019 r. Po jego rozpoznaniu Kolegium wydało wskazane na wstępie postanowienie z [...] czerwca 2020 r., którym stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu tego postanowienia SKO wskazało, że termin do wniesienia odwołania - w związku z zastosowanym doręczeniem przez obwieszczenie na podstawie art. 49 k.p.a. - powinien być liczony od 11 września 2019 r. Wobec wniesienia przez Stowarzyszenie odwołania w maju 2020 r. oraz braku zawarcia w nim wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, Kolegium zobowiązane było do stwierdzenia uchybienia terminu na mocy art. 134 k.p.a. Stowarzyszenie złożyło na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającą je decyzją z [...] sierpnia 2019 r. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia: 1. art. 49 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że w sprawie występuje ponad 20 stron. Takie stanowisko organów nie wynika zdaniem Skarżącego z akt administracyjnych sprawy, w których nie ma listy stron postępowania; 2. art. 10 k.p.a. poprzez brak udostępnienia akt administracyjnych sprawy oraz umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji pomimo, że Stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu. Ponadto organowi zarzucono, że przepis ten został zastosowany jedynie w celu uniknięcia obowiązku bezpośredniego doręczenia decyzji Stowarzyszeniu. Dodatkowo wspierać tą tezę ma okoliczność, że Skarżącego nie powiadomiono w żaden sposób o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu, o wpływie raportu o oddziaływaniu Inwestycji na środowisko. Skarżący dodał, że art. 49 k.p.a ma zastosowanie jedynie do stron, a nie organizacji uczestniczącej w postępowaniu na prawach strony. Stowarzyszenie podniosło także zarzut niezgodności decyzji Prezydenta z uchwałą [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] 2024. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020, poz. 190 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019, poz. 2325 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a."). Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W jej następstwie postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Dodać należy, że zgodnie z art. 119 pkt 1 p.p.s.a. Sąd rozpatrzył niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Skarga była zasadna. Niniejsza sprawa dotyczy postanowienia rozstrzygnięcia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla Inwestycji. W tym miejscu Sąd zaznacza, że nie będzie odnosił się do merytorycznych zarzutów dotyczących zgodności z prawem decyzji Prezydenta, bowiem wykraczałoby to poza granice sprawy, które w niniejszym postępowaniu wyznacza kwestia terminowości wniesienia odwołania. Oś sporu w sprawie sprowadza się do kwestii skuteczności doręczenia Skarżącemu decyzji Prezydenta z [...] sierpnia 2019 r. w drodze obwieszczenia. Prezydent zastosował bowiem w niniejszej sprawie art. 49 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Przepisem szczególnym w niniejszym przypadku jest art. 74 ust. 3 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w brzemieniu obowiązującym w dniu zakończenia postępowania pierwszoinstancyjnego – ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm. - dalej: "Ustawa"), zgodnie z którym jeżeli liczba stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopuszczalność stosowania tego przepisu (zawiadomienie o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej poprzez obwieszczenia i publiczne ogłoszenia) w konkretnej sprawie uzależniona jest od spełnienia przesłanek z art. 74 ust. 3 Ustawy. W ocenie Sądu, należy zgodzić się z zarzutem Stowarzyszenia, że SKO nie zbadało, czy w przedmiotowej sprawie dopuszczalne było zastosowanie przez Prezydenta tego trybu doręczenia. W aktach sprawy istotnie nie znajduje się lista uczestników postępowania. Znajdują się w nich co prawda wypisy z rejestru gruntów i budynków dotyczące nieruchomości objętych oddziaływaniem Inwestycji, jednakże nie przełożyło się to na zakreślenie przez Prezydenta kręgu uczestników postępowania, który uzasadniałby stwierdzenie, że zostały spełnione warunki zastosowania przepisu art. 49 § 1 k.p.a., a tym samym informowania o czynnościach podjętych w sprawie przez obwieszczenie. Zdaniem Sądu, SKO przedwcześnie dokonało oceny uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez Stowarzyszenie. Obowiązkiem organu II instancji było – w szczególności wobec jasno wyartukułowanego zarzutu Skarżącej – zbadanie, czy w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do zastosowania art. 49 § 1 k.p.a., a zatem ustalenie listy uczestników postępowania, a następnie zweryfikowanie, czy jest ich więcej niż 20. Natomiast SKO tego nie uczynił, ograniczając się do powtórzenia za organem I instancji, że liczba uczestników była większa niż 20. Należy podkreślić, że art. 49 k.p.a z uwagi na fakt, że chroni w znacznie mniejszym stopniu interesy osób mogących być potencjalnie zainteresowanymi w sprawie, powinien być stosowany tylko w wyjątkowych przypadkach (zob. wyrok NSA z 8.12.2009 r., II OSK 1871/08, ONSA WSA 2011/1/8, A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Gdańsk 2020, art. 49.). Z tego względu należy wskazać, że postanowienie SKO narusza art. 7 i 77 k.p.a , a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia kryteriów wskazanych w art. 107 § 3 kpa. Jednocześnie należy zaznaczyć, że nietrafny jest drugi z zarzutów – dotyczący niemożności stosowania art. 49 kpa do organizacji ekologicznych działających na prawach strony. W ocenie Sądu art. 44 ust. 1 Ustawy wprowadzając możliwość udziału tego typu organizacji społecznych nie przewiduje innych modyfikacji ich sytuacji w toku postepowania administracyjnego niż przewidziane w tym przepisie. Nie ma żadnej normy prawnej, która nie pozwalałaby na zastosowanie art. 49 kpa do organizacji ekologicznych. W orzecznictwie wskazuje się, że pozycja procesowa organizacji ekologicznej nie jest wyjątkowa, poza uprawnieniem do wniesienia odwołania pomimo braku wcześniejszego udziału w postępowaniu na prawach strony. Trafnie podkreśla się, że nie ma aksjologicznego uzasadnienia różnicowania pod tym względem pozycji procesowej różnych podmiotów w takim postępowaniu. (por. uzasadnienie wyroku NSA z 15.07.2014 r., II OSK 315/13, LEX nr 1511827.) SKO ponownie rozpatrując sprawę, weźmie pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności w zakresie oceny skuteczności doręczenia Stowarzyszeniu decyzji Prezydenta. W pierwszej kolejności ustali listę uczestników postępowania, a następnie oceni, czy w przedmiotowej sprawie biorąc pod uwagę treści art. 74 ust. 3 Ustawy istniała podstawa do zastosowania art. 49 kpa. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Kolegium zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. 1 sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.