IV SA/Wa 164/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant ref. staż. Magdalena Domagała, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi D. Z. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego D. Z. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Gminy [...] (dalej: "Rada" lub "organ") z dnia [...] września 2019 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (dalej: "zaskarżona uchwała" lub "Uchwała"). II. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. Z. (dalej: "skarżący") reprezentowany przez adwokata, zarzucając jednocześnie naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego w takim stopniu, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1a. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., tj. zasad ogólnych postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prowadzenie postępowanie w sposób całkowicie nieproporcjonalny, stronniczy i z naruszeniem zasady równego traktowania, co skutkowało podjęciem zaskarżonej uchwały z całkowitym zignorowaniem zasady budowania zaufania do organów administracji, 1b. wadliwe skonstruowanie uzasadnienia zaskarżonej uchwały, uniemożliwiające ustalenie rzeczywistych motywów jej podjęcia, a w szczególności polegające na niewskazaniu okoliczności przemawiających za ustanowieniem zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]"; 2. przepisów prawa materialnego, tj.: 2a. art. 43, art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220 ze zm., dalej: "u.o.p.") oraz art. 31 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez podjęcie uchwały o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-kraj obrazowego obejmującą nieruchomości, na których nie występują żadne fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne, 2b. art. 45 ust. 1 u.o.p. poprzez przyjęcie uchwały wprowadzającej zakazy o dużym stopniu ogólności, których celem nie jest ochrona przyrody lecz wykluczenie możliwość realizacji inwestycji planowanej przez skarżącego, 2c. art. 21, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP poprzez nieusprawiedliwione ograniczenie prawa własności, naruszające także konstytucyjną zasadę proporcjonalności, 2d. art. 140 k.c. w zw. z art. 233 k.c. poprzez nieusprawiedliwione ograniczenie w możliwości korzystania z ww. działki zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.sa. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1875, dalej: "u.s.g."), nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie z ostrożności procesowej o stwierdzenie nieważności tej uchwały w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, tj. działki oznaczonej nr ewidencyjnym nr [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...], powiat [...]; 2. zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł w szczególności, że jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewidencyjny [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...], powiat [...]. W związku z zamiarem realizacji na tej nieruchomości przedsięwzięcia inwestycyjnego, pt.: "Budowa dwóch budynków inwentarskich przeznaczonych do hodowli kur reprodukcyjnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną" (dalej: "przedsięwzięcie"), w dniu 6 grudnia 2017 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Postanowieniem z dnia 1 marca 2018 r. Wójt nałożył na skarżącego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] Wydział Spraw Terenowych w [...] (dalej: "RDOŚ") dokonał uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia i określenia jego warunków. Także Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w [...] wydał w dniu [...] czerwca 2019 r. pozytywną opinię sanitarną na temat planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. W świetle powyższego, zdaniem skarżącego zostały spełnione wszystkie formalne przesłanki do wydania przez Wójta decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Tymczasem, na dzień reagowania skargi do wydania takiej decyzji nie doszło, zaś władze gminy podjęły działania zmierzające do uniemożliwienia skarżącemu realizację zaplanowanej inwestycji, poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały, która w swej treści przewidziała szereg zakazów, w tym prowadzących do uniemożliwienia budowy budynków gospodarczych i inwentarskich do 40 DJP, zmiany użytkowania ziemi, umieszczania tablic reklamowych itd. Jak wskazał skarżący, z udostępnionych przez Radę dokumentów, w tym protokołów z sesji Rady poprzedzających uchwalenie uchwały nie wynika, aby prowadzona była jakakolwiek dyskusja nad merytorycznymi przesłankami uzasadniającymi podjęcie uchwały o przyjętej treści. Uzasadniając zarzuty podniesione w skardze, skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała, ingeruje w jedno z podstawowych, chronionych konstytucyjnie praw obywatelskich, jakim jest prawo własności. Uchwała wprowadza bowiem w § 3 ust. 1 szereg zakazów, w tym: zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem budowy budynków mieszkalnych, gospodarczych i inwentarskich do 40 DJP, zakaz uszkadzania i zanieczyszczani gleby, zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, zakaz zmiany użytkowania ziemi (z wyjątkiem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej), czy też zakaz umieszczania tablic reklamowych. Skarżący podniósł, że co prawda z § 2 uchwały wynika, że jej celem jest ochrona stawów w [...] wraz z ich ekosystemem, wyróżniających się ze względu na walory krajobrazowe oraz różnorodność biologiczną, tym niemniej nawet pobieżna analiza zawartych w niej ograniczeń jasno wskazuje na cel autorów uchwały, którym jest w zasadzie tylko i wyłącznie uniemożliwienie inwestycji planowanej przez D. Z.. Wobec tego, zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza przepisy wskazane w zarzutach skargi a nadto narusza interes prawny skarżącego będącego właścicielem działki objętej zespołem przyrodniczo-krajobrazowym. Jednocześnie skarżący wskazał, że z protokołów z sesji Rady poprzedzających uchwalenie uchwały nie wynika, aby prowadzona była jakakolwiek dyskusja nad merytorycznymi przesłankami uzasadniającymi podjęcie uchwały o przyjętej treści. Nic nie wskazuje, że jej uchwalenie było poprzedzone jakimikolwiek badaniami, lub analizami. Wskazał jednocześnie na treść protokołów, z których wynika że celem uchwały jest ochrona środowiska. Jednakże, rzeczywiste motywy inicjatorów tej uchwały ujawnione zostały w wypowiedzi sołtysa wsi [...] R. S., który wprost stwierdził, że "uchwała podejmowana na dzisiejszej Sesji ma za zadanie zablokować przede wszystkim plany budowy kurników." Zdaniem skarżącego, zapisy nagrań wskazują na rzeczywiste intencje autorów uchwały, którzy stwierdzają, że "skoro udało się to (zablokowanie inwestycji powyżej 40 DJP) w innych gminach, to i tu się musi udać'". Skarżący dodał również, iż istnieje podejrzenie, iż takie zachowanie urzędników inicjujących i biorących udział w procedurze podejmowania uchwały, nosi cechy przestępstwa urzędniczego (o czym stosowne zawiadomienie zostało złożone do organów ścigania), zaś także sama uchwała jest niezgodna z prawem i w związku z tym winna być uznana za nieważną. Skarżący podniósł jednocześnie, że miejscowość [...], jak i cała gmina [...] znajdują się na terenie, którego zasadniczą większość stanowią tereny użytkowane rolniczo, głównie łąki, pastwiska trwałe i grunty orne. Z postanowienia RDOŚ zaś wynika, że z uwagi na rolny charakter przedmiotowego obszaru (pola uprawne) nie jest on cennym siedliskiem przyrodniczym. Dodatkowo, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW Wody Polskie w piśmie z dnia 18 lipca 2019 r., wyrażając opinię o braku potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, stwierdził że na terenie planowanej inwestycji nie występują obszary podlegające ochronie, o której mowa w u.o.p. Jak wskazał skarżący, RDOŚ podniósł, że obszar ten znajduje się poza strefami ochronnymi ujęć wód oraz poza obszarami ochronnymi zbiorników wód śródlądowych, a także poza obszarami wodno-błotnymi lub innymi obszarami o niskim poziomie wód gruntowych, w tym siedliskach lęgowych oraz przy ujściu rzek. Skarżący, podniósł także, że w sytuacji, gdy akt prawa miejscowego wprowadza tak znaczne ograniczenia pod owych praw konstytucyjnych, do których należy prawo własności, kontrola tego rodzaju aktu, winna być dokonana szczególnie wnikliwie. Kontrola ta powinna ustalić, czy ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego na wyznaczonym w uchwale obszarze, zostało należycie udokumentowane pod względem chronionych ustawowo walorów przyrodniczych. Nadto, jak podniosła strona skarżąca zaskarżona uchwała nie wskazuje, że na całym objętym uchwałą terenie znajdują się elementy przyrodnicze, które uzasadniałyby nastąpiło utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Jakkolwiek w świetle treści art. 43 u.o.p. nie może ulegać wątpliwości, że na granice terenu zespołu przyrodniczo-kraj obrazowego może mieć wpływ wymóg zachowania walorów widokowych i estetycznych, to wymogi te nie mogą być kształtowane i oceniane dowolnie ale powinny być należycie, szczegółowo i w sposób nadający się do kontroli udokumentowane. Podobnie jak ochrona krajobrazowa i walory krajobrazowe powinny one być też podejmowane z poszanowaniem wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności. Wedle skarżącego, analiza "uzasadnienia" przedmiotowej uchwały prowadzi do wniosku, że żadne z tych okoliczności nie zostały wzięte pod uwagę. W zasadzie "uzasadnienie" to nie zawiera jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia uchwały ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Tymczasem zasady "dobrej legislacji" nakazują, aby uzasadnienia uchwały było sporządzone w sposób umożliwiający sądom oraz organom nadzoru poznanie motywów, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik. Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Dodatkowo skarżący podniósł, że na obszarze projektowanego Zespołu Przyrodniczo-Krajoznawczego znajduje się 15 stawów, co jest to sprzeczne ze stanem faktycznym, co potwierdza m.in. pismo z dnia 18 lipca 2019 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW Wody Polskie, z którego wynika, że we wsi [...] znajduje się wyłącznie jeden zbiornik wodny. Co więcej jego walory przyrodnicze, czy też krajobrazowe są wątpliwe i służy on jedynie części mieszkańców wsi do pojenia bydła. Dalej skarżący wskazał, że w uzasadnieniu zamieszczono również wyjątkowo enigmatyczne wyjaśnienie, iż "percepcja krajobrazu stawów związana jest nie tylko z cechami wizualnymi, niemniejszą, choć często niedocenianą, stanowią walory akustyczne i zapachowe. Stawy znajdują się na terenie zabudowanym, z którym sąsiadują gospodarstwa. Na obszarze planowanego ZPK tło akustyczne nie jest zdominowane przez dźwięki kulturowe, współtworzą je dźwięki związane ze środowiskiem naturalnym - śpiew ptaków, głosy płazów, szum lasu, plusk wody. Wrażenia dźwiękowe, w połączeniu z wrażeniami zapachowymi - stawów, wilgotnych lasów i łąk, dopełniają percepcję krajobrazu i sprawiają, że jest to teren predestynowany do rekreacji i wypoczynku mieszkańców sąsiednich miejscowości". Jednakże, zdaniem skarżącego brak jest jakiegokolwiek wytłumaczenia, w jaki sposób wprowadzone zakazy z art. 45 u.o.p. miałyby służyć ochronie tych "niezwykłych" wartości, które były podstawą utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Nie wyjaśniono w nim w jaki sposób, np. realizacja planowanego przedsięwzięcia, które znajduje się w znacznej odległości od jedynego stawu we wsi, mogłaby zaburzyć zapachy wilgoci i dźwięki dochodzące ze stawu. Co więcej dostępne dokumenty wskazują, iż zaskarżona uchwała, nie znajduje żadnego merytorycznego uzasadnienia. Nie została bowiem poparta żadnymi wcześniejszymi analizami środowiskowymi, ani nawet badaniami terenowymi, na podstawie, których można byłoby wyciągnąć wnioski dotyczące wyjątkowości "[...]", miejscowego ekosystemu, czy też walorów krajobrazowych, a chociażby "wyjątkowych wrażeń dźwiękowych i zapachowych". Skarżący wskazał również, że dołączył raport o oddziaływaniu na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Również ten raport określił, iż planowana inwestycja nie wpłynie niekorzystnie na środowisko, w tym także krajobraz i ludzi. Oznacza to zaś, że rzeczywista idea przyświecająca inicjatorom i autorom uchwały, zawarta jest w protokole z sesji Rady oraz nagraniach. Jest nią tylko i wyłącznie zablokowanie inwestycji planowanej przez skarżącego. W rezultacie przedmiotowa uchwała ingeruje wyjątkowo głęboko w prawo własności właścicieli okolicznych nieruchomości, w tym D. Z. W takiej zaś sytuacji podstawowym obowiązkiem organu było dokonanie wszechstronnej analizy, czy na przedmiotowym terenie, ale również na poszczególnych działkach objętych działaniem uchwały, występują szczególnie cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze. Poprzestanie jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, iż wartości takie występują, jest niewystarczające. Organ nie dokonywał również żadnych konsultacji społecznych, co do planowanego objęcia prywatnych nieruchomości działaniem uchwały. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, iż uchwała wprowadziła szereg ograniczeń w dysponowaniu nieruchomościami prywatnymi, co znalazło wyraz w § 3 Uchwały, wśród których znajdują się ograniczenia uniemożliwiające właścicielom dokonywania jakichkolwiek większych inwestycji na nieruchomościach, które weszły w skład zespołu. W zasadzie zatem cała procedura zakończona podjęciem skarżonej aktualnie uchwały odbyła się bez szczegółowego rozważenia interesów wszystkich zainteresowanych. Tym samym w procedurze jej uchwalania organ zaniechał badania zgodności uchwały ustanawiającej zespół przyrodniczo-krajobrazowy z Konstytucją, także pod kątem zachowania zasady proporcjonalności. Rada podejmując Uchwałę, wprowadziła szereg zakazów właściwych dla tego rodzaju obszaru, bez szczegółowego uzasadnienia konieczności ingerowania w prawo własności mieszkańców, w tym skarżącego. Przyjęta uchwała zawiera bowiem zakaz m.in. zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru czy też zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, z których wynika zakaz zabudowy tego terenu, jako niewątpliwie przekształcający obszar oraz zmieniający jego użytkowanie. Rekapitulując, skarżący wskazał, że sporna Uchwała ogranicza w znacznym zakresie konstytucyjnie chronione uprawnienia właścicielskie. Wynikające z niej zakazy, w tym dotyczący wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, w istocie uniemożliwiają uzyskanie pozwolenia na budowę planowanej przez skarżącego inwestycji. Prowadzi zatem wprost do ograniczenia praw wynikających z art. 21, art. 31 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasad proporcjonalności oraz konieczności. Jak wskazał skarżący, nic przy tym nie wskazuje, że organ dokonał oceny, czy tego samego skutku nie można osiągnąć przy użyciu innych, mniej uciążliwych dla obywatela środków. W ocenie skarżącego, nawet gdyby rzeczywistym celem uchwały była ochrona fragmentów krajobrazu naturalnego "[...]", mógłby on zostać osiągnięty także poprzez inne ukształtowanie granic ustanowionego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Konieczne jest bowiem zrównoważenie interesu społecznego, jakim jest ochrona przyrody z koniecznością ochrony interesu prywatnego, jakim jest prawo gospodarowania, w tym zabudowy własnych nieruchomości. III. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Organ uważa że nie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów z u.o.p., Konstytucji RP i k.c., ponieważ projekty uchwał ustanawiających zespół przyrodniczo-krajobrazowy wymagają przeprowadzenia postępowania z udziałem RDOŚ. Jak wskazała Rada, na gruncie obowiązującego stanu prawnego nie jest wymagane przeprowadzenie konsultacji społecznych, czy uzyskiwanie zgody właścicieli nieruchomości. Niezbędne jest natomiast uzyskanie uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, przez co bez zgody tego organu wymieniona forma ochrony przyrody nie może powstać. W niniejszej sprawie organ po otrzymaniu wniosku mieszkańców [...] wraz z charakterystyką obszaru projektowanego Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "[...]" przesłał je do profesjonalnego organu uzgadniającego - RDOŚ. Jednakże organ uzgadniający nie zajął stanowiska w sprawie co uważane jest za uzgodnienie projektu. W rezultacie, ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nastąpiło w drodze zaskarżonej uchwały. W zakresie dyskrecjonalnych uprawnień Rady leżała decyzja, czy określony twór przyrody lub określone miejsce będzie chronić poprzez nadanie statusu zespołu przyrodniczo - krajobrazowego. Rada bowiem może (ale nie musi) powoływać do życia wskazane formy ochrony przyrody. Rada podniosła zatem, że skoro uchwaliła odpowiednią uchwałę zgodnie z przepisami prawa materialnego to, trudno zarzucać jej naruszenia prawa. Rada podniosła, że faktem jest, że podjęcie uchwały o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego wiąże się z ograniczeniami w sposobie użytkowania terenów objętych ochroną. Podjęty akt prawa miejscowego musi spełniać wymagania proceduralne oraz wymagania dotyczące ochrony praw podmiotowych, w tym przede wszystkim prawa właścicieli nieruchomości, na których wprowadzono ochronę przyrody. Dlatego organ zwrócił uwagę, że inicjatywa nie wyszła od samego organu, tylko od mieszkańców [...], właścicieli nieruchomości objętych obszarem zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Jednocześnie, organ zdaje sobie sprawę, że wszelkie ograniczenia własności ustanowione w prawie miejscowym, muszą być zatem zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Rada wskazała dodatkowo, że mając na uwadze przepisy prawa materialnego i orzecznictwo sądów administracyjnych organ w § 3 zaskarżonej uchwały jako wyraz zasady proporcjonalności wprowadził (§ 3 ust. 1 pkt. 2 Uchwały) nie tylko ogólne powtórzenie z ustawy o "zakazie wykonywania praz ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu" ale dodał wyłączenie jako prawa właścicieli objętych obszarem zespołu o możliwości "budowy budynków mieszkalnych, budynków gospodarczych i inwentarskich do 40DJP oraz prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym albo budową, odbudową, utrzymaniem remontem lub naprawą urządzeń wodnych." Reasumując, Rada podniosła, że przy uchwalaniu uchwały oparł się na obowiązującym prawie nie naruszając żadnego z przepisów prawa. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. IV.2. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Przede wszystkim należy wskazać, że Rada nie mogła naruszyć powołanych w skardze przepisów k.p.a. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują bowiem co do zasady zastosowania w procedurze podejmowania uchwał przez radę gminy (zob. art. 1 k.p.a.). Dotyczy to w szczególności uchwały w przedmiocie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Jedynie w odniesieniu do uzgodnienia projektu uchwały z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska odpowiednie zastosowanie znajduje art. 106 k.p.a. (zob. art. 44 ust. 3b u.o.p.). Bezzasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczące uzasadnienia do uchwały. Otóż zarzuty te, pomimo tego, że zostały sformułowane przez adwokata, nie zostały powiązane z jakimkolwiek przepisem prawa, który przewidywałby w ogóle obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Ustawodawca uregulował jedynie materię, jaka powinna znaleźć się w uchwale o ustanowieniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (art. 44 ust. 2 u.o.p.). Uzasadnienie wspomnianej uchwały może natomiast odgrywać istotną role przy ocenie naruszenia przez radę gminy przepisów prawa materialnego regulujących przesłanki utworzenia przedmiotowej formy ochrony przyrody. Kwestie dotyczące uzasadnienia wspomnianej uchwały nie mogą natomiast stanowić samodzielnej podstawy skutecznego zarzutu w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Podobnie bezzasadne okazały się zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia konsultacji społecznych przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, że przepisy dotyczące ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w ogóle nie przewidują takiego obowiązku. Ubocznie tylko należy w tym kontekście zauważyć, że zaskarżona uchwała została podjęta na skutek inicjatywy grupy mieszkańców wsi [...] z dnia 26 czerwca 2019 r., a w dniu 23 września 2019 r. odbyło się spotkanie z mieszkańcami w sprawie projektu uchwały (zob. protokół z tego spotkania znajdujący się w aktach administracyjnych). IV.3. Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała została natomiast wydana z istotnym naruszeniem art. 43 u.o.p. Z treści uchwały, podobnie jak z treści uzasadnienia do tej uchwały, a także z innych materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych, nie wynika bowiem w sposób jednoznaczny, aby spełnione zostały przesłanki do ustanowienia formy ochrony przyrody w postaci zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Zgodnie z powołanym przepisem, zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Wskazanie przez ustawodawcę, że zespół przyrodniczo - krajobrazowy ma obejmować fragment krajobrazu naturalnego i kulturowego powoduje, że tę formę ochrony przyrody zalicza się do obiektowych (indywidulanych) form ochrony przyrody, w przeciwieństwie do form obszarowych, takich jak np. parki krajobrazowe lub obszary chronionego krajobrazu. Skoro jest to forma ochrony indywidualnej, to objęte nią powinny być stosunkowo niewielkie obszary (por. np. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., II OSK 2539/17, CBOSA). W piśmiennictwie jako przykłady zastosowanie tej formy ochrony podaje się np. resztki parków podworskich włącznie ze stawami oraz starymi drzewami występującymi na ich terenie (por. np. J. Chmielewski, Obiektowe formy ochrony przyrody w gminach - aspekty prawne, "Samorząd Terytorialny" 2014, nr 9, s. 28 i n.). Ponadto, w przypadku zespołu przyrodniczo krajobrazowego, będącego jedną z najsłabszych form ochrony przyrody wymienionych w art. 6 ust. 1 u.o.p., chodzi o ochronę wyłącznie z uwagi na wskazane w art. 43 u.o.p. wartości, a mianowicie walory widokowe lub estetyczne. W sposób istotny różni to tę formę ochrony przyrody od np. obszarów chronionego krajobrazu, gdzie ochronie podlega pewien obszar (z reguły przekraczający granice jednej gminy) ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowy ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 ust. 1 u.o.p.). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Rada nie wykazała, jakie to konkretne walory widokowe lub estetyczne przemawiają za objęciem prawie całej wsi [...] przedmiotową formą ochrony przyrody. Argumentów odnoszących się do szczególnych walorów widokowych i estetycznych trudno jest się doszukać w uzasadnieniu do uchwały. To samo dotyczy "Charakterystyki obszaru projektowanego Zespołu Przyrodniczo – Krajobrazowego Stawy [...]", która została przesłana do organu ochrony przyrody w ramach procedury uzgodnień. Dokumenty te są w znacznej części poświęcone są zresztą ogólnym walorom przyrodniczym przedmiotowego obszaru. Można co prawda rozważać, czy za walory estetyczne i widokowe nie mogą być uznane wspominane w powołanych dokumentach "walory akustyczne i zapachowe" związane ze sztucznymi stawami, jakie niewątpliwie znajdują się na obszarze wsi [...] (zob. mapę stanowiącą załącznik do uchwały oraz wydruki z geoprtal.gov.pl oraz Google maps). Rzecz jednak w tym, że ograniczenie prawa własności, jakim jest ustanowienie zespołu przyrodniczo – krajobrazowego, musi spełniać przesłanki proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zw. z art. 64 Konstytucji RP – por. np. wyroki NSA z 30 lipca 2010 r., II OSK 1053/10; z 5 lipca 2011 r., II OSK 767/11 oraz z 18 lutego 2020 r., II OSK 931/18 - CBOSA). Po pierwsze, rada gminy powinna w sposób przekonujący udokumentować, że na danym terenie walory widokowe lub estetyczne rzeczywiście występują, przy czym muszą to być walory cenne, wyróżniające się czymś ponad przeciętną. Zasadniczo wykazanie tych okoliczności winno przybrać formę specjalistycznego opracowania sporządzonego przez podmioty wyspecjalizowane w ochronie przyrody. Dokument ten winien być przy tym przygotowany w ten sposób, aby pooddawał się weryfikacji ze strony organów nadzoru nad samorządem oraz sądu administracyjnego w zakresie spełnienia przesłanki istnienia walorów widokowych lub estetycznych. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy nie sposób doszukać się, na czym miałaby polegać owe szczególne walory estetyczne i widokowe przedmiotowych stawów. Bezsporne jest, ze są to zbiorniki sztuczne, a sama lokalizacja takich zbiorników na terenach rolniczych nie jest niczym szczególnym lub wyjątkowym. Brak jest przy tym dowodów na to, aby przedmiotowe stawy tworzyły jakiś szczególny układ lub w inny sposób wyróżniały się pod względem estetycznym lub widokowym. Po drugie, niezależnie od niewykazania istnienia cennych walorów estetycznych lub widokowych w odniesieniu do przedmiotowych stawów, to nie sposób wyjaśnić, dlaczego ochrona tych elementów środowiska została w uchwale rozciągnięta na obszar prawie całej wsi, w tym na nieruchomości, gdzie stawy nie występują (dotyczy to w szczególności należącej do skarżącego działki nr [...]). Równocześnie należy zaznaczyć, odnosząc się do zarzutów skargi związanych z przebiegiem obrad rady gminy w dniu 25 września 2019 r., że w pewnych konkretnych okolicznościach budowa dużych kurników lub chlewni może godzić również w walory widokowe lub estetyczne danego terenu. Przykładowo, może tu chodzić o szczególne walory w postaci tradycyjnej historycznej zabudowy obejmującej niewielkie domy i budynki gospodarcze (spotkanej często m.in. na terenie [...] i [...]), zwłaszcza zlokalizowanej w bezpośrednim w otoczeniu lasów, rzek lub jezior. Wówczas istotnie zlokalizowanie w bliskiej okolicy dużego kurnika lub chlewni może doprowadzić do zniszczenia owych szczególnych walorów widokowych oraz estetycznych. Rzecz jednak w tym, że zebranych dokumentów nie wynika, aby tego rodzaju zabudowa znajdowała się we wsi [...]. Co więcej, z mapy stanowiącej załącznik do uchwały oraz wspomnianych wyżej wydruków z geoprtalu oraz Google maps wynika, że na terenie wsi [...] istnieje już wiele budynków gospodarczych o znacznych rozmiarach, związanych z prowadzoną przez mieszkańców wsi działalnością rolniczą. Uzupełniająco należy zauważyć, że instytucja zespołu przyrodniczo – krajobrazowego nie może służyć do ochrony przed uciążliwościami odorowymi, jakie powstają w związku z funkcjonowaniem dużych kurników lub chlewni, zwłaszcza w razie ich zlokalizowania w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej. Nie chodzi tu bowiem o ochronę walorów widokowych lub estetycznych, a ochronę przed uciążliwymi emisjami. W tym kontekście należy tylko wskazać, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem, skutecznym środkiem prawnym mogącym przeciwdziałać tego rodzaju uciążliwościom jest m. in. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący zakazy określonej zabudowy (zamiast wielu zob. wyroki NSA: z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13; 6 września 2017 r., II OSK 950/17; z 14 marca 2018 r., II OSK 1281/16; z 25 czerwca 2018 r. (II OSK 3192/17; wyrok NSA z 19 września 2018 r. II OSK 28/18 – CBOSA). Podobnie, w aktualnym orzecznictwie wskazuje się, że zaniechania ustawodawcy dotyczące wprowadzenia tzw. norm odorowych nie zwalniają organów prowadzących postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia od wnikliwego badania uciążliwości odorowych na zdrowie okolicznych mieszkańców, a wynik takiego badania może doprowadzić nawet do wydania decyzji odmownej (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z 25 maja 2020 r., II OSK 2874/19 oraz z 19 marca 2019 r., II OSK 1097/17 – CBOSA). IV.4. Reasumując, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Wady tej uchwały uzasadniające stwierdzenie jej nieważności (tj. niewykazanie istnienia przesłanek do ustanowienia przedmiotowej formy ochrony przyrody przewidzianych w art. 43 u.o.p.) nie dotyczą tylko należącej do skarżącego działki nr [...], ale odnoszą się do całego obszaru objętego uchwałą. IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na postawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.. Na koszty te składa się wpis od skargi (300 zł) ,wynagrodzenie adwokata (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). IV.6. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.