IV SA/Wa 1471/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie postanowieniem nr [...], z [...] marca 2020 r., wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn.zm.) oraz art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268) po rozpatrzeniu odwołania B. T. od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] stycznia 2020 r., znak: [...] w przedmiocie udzielenia Dyrektorowi Zarządu Dróg Wojewódzkich w L. pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych, usługi wodne oraz szczególne korzystanie z wód w ramach realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa obwodnicy miasta N. w ciągu drogi wojewódzkiej Nr[...] L. - N. - Bochotnica jako połączenia dróg wojewódzkich Nr [...], i [...] ", stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez B. T. działającego w imieniu [...] od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] stycznia 2020 r. znak: [...] Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. [...], w imieniu którego działał B. T., pismem z 27 stycznia 2020 r. złożyło odwołanie od wyżej opisanej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] stycznia 2020 r. znak: [...] Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. , odwołanie do decyzji przysługuje stronie. Organ odwoławczy ma więc obowiązek zbadania, czy odwołanie pochodzi od osoby mającej status strony w danym postępowaniu. W przedmiotowej sprawie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie stwierdził, iż odwołanie wniósł podmiot, któremu nie przysługuje status strony. Organ odwoławczy wskazał, że art. 401 ust. 1 ustawy Prawo wodne precyzuje katalog stron postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych, do którego zalicza się wnioskodawcę oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Katalog ten ma charakter zamknięty. Ponadto, zgodnie z art. 402 ustawy Prawo wodne w postępowaniach dotyczących zgód wodnoprawnych nie stosuje się art. 31 k.p.a., który dopuszcza do udziału na prawach strony, w sprawie dotyczącej innej osoby, organizacje społeczne, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W ocenie organu odwoławczego, [...] nie spełnia warunków przedstawionych w przedmiotowych przepisach tj. nie jest podmiotem, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmiotem znajdującym się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. W tej sytuacji nie ma podstaw do uznania, że odwołujący posiada status strony w postępowaniu o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego, jako że nie spełnia żadnej z przesłanek zawartych w art. 401 ust. 1 ustawy Prawo Wodne. Rozpoznanie środka odwoławczego wniesionego przez podmiot nie posiadający przymiotu strony danego postępowania nie może prowadzić do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Takie bowiem rozstrzygnięcie sprawy co do istoty dotknięte jest wadą nieważności. Skargę na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] marca 2020 r. wniosło [...] z siedzibą w S.. Skarżące Stowarzyszenie zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło prowadzenie postępowanie w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, czyli naruszenie art. 8 ust. 1 k.p.a., poprzez brak zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego przed tutejszym Sądem, sygn. akt IV SA/Wa 1248/19, skoro rozpatrzenie przedmiotowej kwestii i wydanie albo niewydanie przedmiotowego postanowienia zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez tutejszy Sąd we wskazanej sprawie. Skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z [...] stycznia 2020 r., sygn. akt [...], zapadłej w pełnym składzie Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych powtórzył argumentację opartą na utrwalonym od dziesięcioleci orzecznictwie i piśmiennictwie, zgodnie z którymi prawo unijne ma pierwszeństwo stosowania przed prawem polskim oraz dlaczego do takiego samego wniosku prowadzi polska Konstytucja (choć to akurat z punktu widzenia zobowiązań międzynarodowych raczej nie ma znaczenia prawnego, ponieważ państwa nie mogą swoimi jednostronnymi wewnętrznymi działaniami, np. uchwalanymi sobie konstytucjami czy ustawami , uchylać się od przyjętych na siebie zobowiązań prawa międzynarodowego, tak jak spółka swoimi wewnętrznymi uchwałami zarządu, rady czy walnego nie może jednostronnie uchylać się od umów tej spółki z innymi podmiotami prawa). Zaskarżone postanowienie, wydane bez czekania na wyrok tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1248/19, dotyczącej odmowy dopuszczenia w tymże postępowaniu administracyjnym skarżącego Stowarzyszenia, nie budzi zaufania jego uczestników do władzy publicznej (naruszenie art. 8 ust. 1 k.p.a.) wobec braku zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego przed tutejszym Sądem, sygn. akt IV SA/Wa 1248/19, skoro rozpatrzenie przedmiotowej kwestii i wydanie albo niewydanie przedmiotowego postanowienia zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez tutejszy Sąd we wskazanej sprawie. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w postanowieniu z 13 marca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się zatem od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalność wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Podmiotowy charakter mają m.in. przyczyny w postaci braku po stronie wnoszącego odwołanie legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia. W tym kontekście wskazać należy, że stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną postępowania. Z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1248/19 wynika, że postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodne Wody Polskie, po rozpoznaniu zażalenia [...] z siedzibą w S., na postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w R. z [...] stycznia 2019 r., w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie Zarządowi Dróg Wojewódzkich w L. pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych i usługi wodne w ramach realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa obwodnicy miasta N. w ciągu drogi wojewódzkiej Nr [...] L. - N. –B. jako połączenie dróg wojewódzkich Nr[...] i [...]", utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W.Państwowego Gospodarstwa Wodne Wody Polskie w postanowieniu z [...] kwietnia 2019 r. stwierdził, że w myśl art. 402 Prawa wodnego z 2017 r. w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie stosuje się przepisów art. 31 k.p.a. Oznacza to wyłączenie możliwości uczestnictwa organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Krąg stron postępowania prowadzonego z wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego został określony w art. 401 Prawa wodnego, który jest lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a. Oznacza to, że w postępowaniach wodnoprawnych inaczej definiuje się stronę niż w każdym innym postępowaniu toczącym się według ogólnych kodeksowych reguł postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając wyrokiem z 20 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1248/19, skargę [...] na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodne Wody Polskie z [...] kwietnia 2019 r. stwierdził, że skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie oraz postanowienie utrzymane nim w mocy wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 31 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było rozstrzygnięcie wniosku Stowarzyszenia, będącego organizacją społeczną, o dopuszczenie na podstawie art.31 k.p.a. do udziału na prawach strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na podstawie Prawa wodnego z 2017 r. W ocenie Sądu, wadliwie przyjęły organy obu instancji, że stosowanie art.31 k.p.a. w postępowaniach o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jest co do zasady wyłączone. Wprawdzie wyłączenie tego rodzaju jest przewidziane w art. 402 Prawa wodnego z 2017 r., na który to przepis powołały się organy obu instancji, niemniej regulację tę należy uznać za sprzeczną z następującymi regulacjami prawa unijnego: 1) art. 9 ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisanej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. (Dz.U. 2005, L 124, s. 1, zwanej dalej "konwencją z Aarhus") w związku z 2) art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (dalej także "karty") oraz 3) art. 14 ust. 1 Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U. 2000, L 327, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 5, s. 275), dalej "dyrektywa 2000/60/WE". Od stosowania art. 402 Prawa wodnego z 2017 r. należało w tej sytuacji odstąpić. Przewidziane w art. 402 Prawa wodnego z 2017 r. wyłączenie stosowania art. 31 k.p.a. w postępowaniach administracyjnych o wydanie zgody wodnoprawnej nie wywołuje w tej sytuacji skutku. Tryb z art. 31 k.p.a. znajduje zatem w tych postępowaniach zastosowanie. W następstwie uprawomocnienia się wyroku WSA w Warszawie z 20 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 1248/20, Dyrektor Zarządu Zlewni w R. zobowiązany został do ponownego rozpoznania wniosku [...] o dopuszczenie go do udziału na prawach strony, na zasadach określonych w art. 31 k.p.a., we wskazanych w jego wniosku postępowaniach o udzielenie zezwoleń wodnoprawnych, dokonując w tym zakresie oceny, czy objęte wnioskiem dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i czy przemawia za tym interes społeczny. Mając powyższe na uwadze, należy uznać, że stwierdzenie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie postanowieniem z [...] marca 2020 r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalności odwołania [...] od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] stycznia 2020 r. było przedwczesne. Wobec powyższego podniesione w skardze zarzuty należy uznać za zasadne. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.