IV SA/Wa 1468/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi Z.H. na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wypłaty zaliczki oddala skargę

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. H. zaskarżyła czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad polegającą na odmowie wypłaty na rzecz skarżącej zaliczki na poczet odszkodowania ustalonego decyzją Wojewody [...] z [...] maja 2014 r., znak [...]. W uzasadnieniu skargi, skarżąca podniosła, że pismem z [...] stycznia 2016 r. złożyła wniosek o wypłatę zaliczki do Wojewody [...] w związku z prowadzonym postępowanie w trybie wywłaszczenia w stosunku do gruntu o nr ew. [...] i [...], wieś M., gmina K. W odpowiedzi pismem z [...] lutego 2016 r. Wojewoda [...] przekazał wniosek według właściwości, pełnomocnikowi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. Pismem z [...] lutego 2016 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad odmówiła wypłaty zaliczki bez uzasadnienia faktycznego i prawnego , powołując się na uchyloną decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2014r. w przedmiocie wywłaszczenia. Pismem z [...] lutego 2016 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w związku ze złożonym wnioskiem z [...] stycznia 2016 r. o wypłatę zaliczki. Pismem z [...] marca 2016 r. Generalna Dyrekcja podtrzymała wyrażone stanowisko w piśmie z [...] lutego 2016 r. Organ uzależnił wypłatę zaliczki od decyzji w przedmiocie wywłaszczenia pomijając fakt zajęcia nieruchomości w trybie natychmiastowej wykonalności na podstawie ostatecznej decyzji i egzekucji tytułu wykonawczego z dniem [...] września 2009 r. i wydania przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji ZRID o realizacji celu dla Autostradowej obwodnicy W. [...] ( dawna [...]) i osiągniętym celu. Skarżąca nie zgadza się z zawężeniem odmowy wypłaty zaliczki do przytoczenia decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2014 r. bez uszczegółowienia stanu faktycznego i prawnego, co narusza art. 107 § 1, 2 i 3 k.p.a. Zarzuciła organowi brak pouczenia o możliwości wniesienia środka odwoławczego stanowiącego naruszenie art. 127 § 1 k.p.a. Zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 35 § 1 i 2 k.p.a. Skarżąca podniosła, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte wnioskiem z [...] września 2008 r. skierowanym do Wojewody [...] i do chwili obecnej brak jest rozstrzygnięcia z uwagi na słuszność wniesionych środków odwoławczych. Zarzuciła naruszenie art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawniającego do wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez Wojewodę [...] w drodze wywłaszczenia, polegającego na wypłacie zaliczki jednorazowo w terminie 50 dni od złożenia wniosku. Wobec stanu faktycznego sprawy skarżąca ma do czynienia z sytuacją zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w 2009 r. a brakiem wydania kolejnej (trzeciej) decyzji orzekającej o wywłaszczeniu i odszkodowaniu pomimo upływu ponad 7 lat od daty wszczęcia postępowania w przedmiocie wywłaszczenia co stanowi naruszenie art. 31 ust 1 Konstytucji RP polegające na różnicowaniu prawa do zaliczki w zależności od trwałości decyzji orzekającej o wywłaszczeniu. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podniósł, że w odpowiedzi na wniosek skarżącej z [...] stycznia 2016 r. (data wpływu do GDDKiA: [...] lutego 2016 r.) o wypłatę zaliczki na poczet odszkodowania za zajętą nieruchomość położoną w obrębie M. (działki: nr [...] i nr [...]), pismem z [...] lutego 2016 r. odmówił wypłaty zaliczki z uwagi na fakt, iż w obrocie prawnym nie ma decyzji wywłaszczeniowej dotyczącej opisanych nieruchomości, a postępowanie w tym przedmiocie toczy się nadal przed Wojewodą [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał jednocześnie, że decyzja Wojewody [...] wydana w dniu [...] maja 2014 r. w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania została po rozpatrzeniu odwołania Z. H. uchylona decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju wydaną w dniu [...] października 2014 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie podzielił zarzutów zawartych w skardze i podtrzymał swoje stanowisko w przedmiocie odmowy wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania. Warunkiem niezbędnym, aby można było wypłacić zaliczkę, zgodnie z art. 132 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest istnienie w obrocie prawnym decyzji o wywłaszczeniu wydanej przez organ pierwszej instancji ustalającej odszkodowania. Takiej zaś decyzji w przedmiotowej sprawie obecnie brak (wobec jej uchylenia). Tym samym skoro wysokość odszkodowania przysługującego skarżącej nie jest jeszcze ustalona decyzją organu pierwszej instancji, gdyż postępowanie wywłaszczeniowe toczy się nadal przed Wojewodą [...], nie mamy do czynienia z naruszeniami podnoszonymi w złożonej skardze w stosunku do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarżąca wniosła skargę na czynność polegającą na odmowie wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez Wojewodę [...] w decyzji z [...] maja 2014 r. orzekającej o wywłaszczeniu i ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w art. 16 i art. 18 ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 721 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "ustawą drogową". Sądy administracyjne, kontrolujące działalność organów administracji publicznej są właściwe w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późń. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". Czynność polegająca na wypłacie zaliczki stosownie do art. 132 ust. 1b ustawy o gospodarne nieruchomościami powinna być zaliczona do czynności z zakresu administracji publicznej. Prawo domagania się wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania, mimo jego cywilnoprawnego charakteru, jest czynnością z zakresu administracji publicznej, ponieważ dotyczy ono uprawnienia wynikającego z przepisu prawa publicznego. Dokonanie wypłaty zaliczki lub odmowa dokonania wypłaty zaliczki, w myśl art. 132 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, to taka czynność techniczno-prawna, która wywołuje określone skutki prawne, mimo braku charakteru władczego rozstrzygnięcia (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 2/03). Jest to przy tym bardzo korzystne rozwiązanie dla osoby uprawnionej do odszkodowania, ponieważ pozwala na otrzymanie przez taką osobę aż 70 % wartości odszkodowania ustalonego przez organ I instancji nawet wówczas, gdyby decyzja ta nie była jeszcze ostateczna. Jednocześnie wniesienie skargi na czynność GDDKiA polegającą na odmowie wypłaty zaliczki zostało poprzedzone wyczerpaniem trybu zaskarżenia. W ocenie Sądu w tej sprawie skarżąca zachowała tryb wynikający z art. 52 § 3 w związku z art. 53 § 2 P.p.s.a. i skarga została wniesiona w terminie. Z akt administracyjnych wynika, że część nieruchomości, stanowiącej własność Z. H., położonej na terenie gminy K., obręb [...], M., oznaczonej geodezyjnie jako działki: nr [...],[...] o pow. 0,3100 ha i nr [...],[...] o pow. 3,0001 ha zgodnie z decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2003 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] (dawniej [...]) dla odcinka Obwodnicy W. w województwie [...] oraz decyzją Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2003 r., weszła w pas drogowy autostrady [...]. Działając w oparciu o art. 13 ust. 1 ustawy drogowej, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dalej jako "GDDKiA", pismami z [...] lipca 2006 r. i [...] lipca 2006 r. złożył ofertę kupna działek nr [...] i nr [...] dotychczasowemu właścicielowi. Oferty kupna nie zostały przyjęte. Następnie Wojewoda [...] na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy drogowej wyznaczył właścicielowi nieruchomości terminy do zawarcia umowy cywilnoprawnej z GDDKiA. Również w terminach zakreślonych przez Wojewodę nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży. GDDKiA wnioskiem z [...] września 2008 r. zwrócił się do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do działek nr [...] i nr [...]. W trakcie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego Wojewoda [...] na podstawie art. 17 ustawy z 10 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, wydał decyzję z [...] października 2008 r. udzielając GDDKiA zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości skarżącej stanowiącej działki nr [...] i nr [...]. Decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] marca 2009 r. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r., nr 220, poz. 1601 ze zm.), do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w jego dotychczasowym brzmieniu. Jednocześnie zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r., nr 154, poz. 958 ze zm), do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 589/10, Lex nr 750865 stwierdził, że w nowelizowanych przepisach, w tym w szczególności przepisach ustawy z 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r. Nr 220, poz. 1601) oraz ustawy z 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958), przewiduje się stosowanie do spraw wszczętych i nie zakończonych, przepisów dotychczasowych. Wobec tego cofanie wniosku, by ponownie wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe na podstawie nowych przepisów, narusza przepisy przejściowe ustaw zmieniających, a jednocześnie stanowi obejście prawa. Biorąc powyższe stanowisko pod uwagę należy stwierdzić, że postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze w stosunku do działek skarżącej nr [...] o pow. 0,3100 ha i nr [...] o pow. 3,0001 ha, które zgodnie z decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2003 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] (dawniej [...]) dla odcinka Obwodnicy W. w województwie [...] oraz decyzją Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2003 r., weszły w pas drogowy autostrady [...] prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 721 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w lipcu 2006 r., kiedy GDDKiA na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy drogowej złożył skarżącej pisemne oferty kupna działek. Przepisy tej ustawy w rozdziale 3 regulują zasady nabywania nieruchomości pod drogi. Przepisy te nie przewidują możliwości wypłacania zaliczek na poczet ustalonego odszkodowania. Jednocześnie art. 23 tej ustawy przewiduje, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Norma prawna zawarta w art. 23 ustawy drogowej ma charakter normy kolizyjnej. Wskazuje, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się jedynie w zakresie nieuregulowanym w rozdziale 3 ustawy drogowej. Ponieważ przepisy ustawy drogowej, w brzmieniu z lipca 2006 r., nie regulują kwestii zaliczki na poczet odszkodowania, wobec tego zgodnie z art. 23 ustawy drogowej, zastosowanie będą miały przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147, ze zm). Art. 132 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że w przypadku wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości na wniosek osoby wywłaszczanej wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji o wywłaszczeniu. Zapłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 50 dni licząc od dnia złożenia wniosku o wypłatę zaliczki. Wysokość odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości pomniejsza się o kwotę wypłaconej zaliczki. Przepis art. 132 ust. 1b obowiązuje od dnia 27 listopada 2010 r. Został on dodany przez art. 1 pkt 16 lit. b ustawy z 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 200, poz. 1323). Jednocześnie art. 2 tej ustawy stanowi, że w sprawach wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie przepisów działu III ustawy, o której mowa w art. 1, stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za działki nr [...] i [...] prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a jedynie w oparciu o normę koalicyjną art. 23 tej ustawy, zastosowanie mają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym przepisy działu III. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, przepis art. 132 ust. 1b upoważnia skarżącą do złożenia wniosku o wypłatę zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji o wywłaszczeniu. Jednakże w przedmiotowej sprawie, skarżąca wnioskiem z [...] stycznia 2016 r. wystąpiła o wypłatę zaliczki w wysokości 70 % odszkodowania, w sytuacji, gdy decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. ustalająca wysokość odszkodowania była uchylona decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2014 r. W tej sytuacji, uzasadnione było stanowisko GDDKiA wyrażone w piśmie z [...] stycznia 2016 r., że skoro w obrocie prawnym nie ma decyzji wywłaszczeniowej, to nie ma podstawy, w oparciu o którą można by było wypłacić wnioskowaną zaliczkę. Dopiero wydanie kolejnej decyzji wywłaszczeniowej, co wg. oświadczeń pełnomocników stron złożonych na rozprawie w dniu [...] maja 2017 r. nastąpiło, gdyż Wojewoda [...] w dniu [...] listopada 2016 r. wydał decyzję wywłaszczeniową i ustalił odszkodowanie, pozwoli skarżącej skutecznie złożyć wniosek o wypłatę zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji o wywłaszczeniu. Wobec powyższego nieuzasadnione są zarzuty podniesione przez skarżącą w skardze. Nie można ustalić kwoty zaliczki, jeżeli sama wartość odszkodowania nie jest znana. Taka sytuacja miała miejsce w dniu złożenia przez skarżącą wniosku o wypłatę zaliczki, tj. [...] stycznia 2016 r. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.