IV SA/Wa 127/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.), asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant st. ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi W. P. i W. M. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] (dalej "decyzja z [...] listopada 2019 r.") Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "PGW WP" ) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej "RZGW") w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] (dalej "decyzja z [...] kwietnia 2019 r.") odmawiającą uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 85 budynków mieszkalnych oraz 2 budynków mieszkalnych z usługami, z dojazdami, terenami rekreacyjnymi i niezbędną infrastrukturą techniczną, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina W., w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, na rzecz W. P. oraz W. M. (dalej "Skarżących") Stan sprawy, w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przedstawiał się następująco: W dniu 25 lutego 2019r. Burmistrz W. wystąpił do dyrektora RZGW w [...] PGW WP z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy na rzecz skarżących dla inwestycji polegającej na budowie 85 budynków mieszkalnych oraz 2 budynków mieszkalnych z usługami, z dojazdami, terenami rekreacyjnymi i niezbędną infrastrukturą techniczną, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, na działkach o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie geodezyjnym [...], gmina W. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Dyrektor RZGW odmówił uzgodnienia przełożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyli skarżący wnosząc o jej uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenie decyzji i rozstrzygnięcie przez organ II instancji sprawy co do istoty. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. Prezes PGW WP utrzymał w mocy decyzję Dyrektora RZGW w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu wskazał, że teren objęty projektem decyzji o warunkach zabudowy obejmujący zlokalizowanie 87 obiektów budowlanych przeznaczonych na stały pobyt ludzi obejmuje teren o powierzchni około 11.23 ha, z czego około 11,15 ha to obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Teren wskazany na mapie załączonej do wystąpienia Burmistrza W. w części położony jest w zasięgu obszarów, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie oraz wysokie. Dalej organ odwoławczy wskazał, że na analizowanym terenie zostały przeprowadzone prace ziemne, które spowodowały bezspornie zmiany w ukształtowania terenu mające wpływ na przepływ wód powodziowych. Brak możliwości precyzyjnych ustaleń w odniesieniu do możliwych głębokości wody w przypadku wystąpienia wody 10% oraz wody 1% związany jest z brakiem możliwości analizy rzeźby terenu. Nie wystarczy bowiem wskazanie punktowo rzędnych terenu (jak ma to miejsce na mapie zasadniczej) w celu określenia zagrożenia powodziowego, ponieważ istotnym jest określenie rzeźby terenu jako całości, która wpływa na przepływ wód powodziowych. Dalej organ odwoławczy wskazał, że do określenia zagrożenia powodziowego przedstawionego na mapach zagrożenia powodziowego i mapach ryzyka powodziowego wykorzystuje się numeryczne modele terenu, które odwzorowują przestrzennie rzeźbę terenu i są wykorzystywane w specjalistycznych programach m.in. do analizy przepływu wód powodziowych. Ponadto każda zmiana ukształtowania terenu w granicy obszarów szczególnego zagrożenia powodzią wpływa nie tylko na teren, na którym ta zmiana nastąpiła, ale także na inne tereny, ponieważ podniesienie rzędnych ogranicza pojemność obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, powoduje wzrost rzędnych wód powodziowych, co w konsekwencji powoduje zwiększenie zagrożenia powodziowego na obszarach już zagrożonych, ale także w skrajnych przypadkach powoduje zagrożenie terenów, które zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego nie miały być pokryte wodą w przypadku powodzi. Ponadto ustalona na podstawie map zagrożenia powodziowego rzędna wody 1% w odniesieniu do przedmiotowego terenu na skutek przeprowadzonych prac ziemnych (co należy podkreślić w przedmiotowym przypadku na szeroką skalę - obejmującą ponad 10 ha) nie może stanowić już wartości granicznej i stanowić podstawę do wskazania przez właściwy organ, że prace planowane na terenie o rzędnej nie będą zagrożone oddziaływaniem wód powodziowych. Prezes PGW WP zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie kluczową kwestią jest dokonana zmiana ukształtowania terenu, która ma zasadnicze znaczenie przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Organ zobowiązany jest do orzekania według stanu prawnego i faktycznego w dacie orzekania, przy czym niedopuszczalnym jest zdaniem organu odwoławczego wydanie uzgodnienia na podstawie wykonanych działań, które warunkują de facto realizację działań objętych projektem dokumentu (w tym mają stanowić podstawę do uzgodnienia projektu dokumentu dopuszczającą zabudowę analizowanego terenu), a brak jest pewności, że wykonany nasyp będzie gwarantował bezpieczeństwo w przypadku powodzi. Zdaniem organu odwoławczego realizacja inwestycji wiązałaby się z wystąpieniem potencjalnych negatywnych skutków powodzi, co w konsekwencji przekłada się na utrudnianie zarządzanie ryzykiem powodziowym. Wykonanie nasypu na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią jak już wskazano w niniejszej decyzji wiąże się z zagrożeniem terenów w rejonie inwestycji poprzez modyfikacje zagrożenia powodziowego, a także samego terenu objętego zamierzeniem, ponieważ na nasyp będę bezspornie oddziaływać wody powodziowe (przenikaniem i oddziaływać na jego strukturę), co wpłynie na stabilność nasypu. Ponadto forma wykonanego nasypu nie daje gwarancji, że na terenie objętym zamierzeniem nie będą tworzyć się lokalne zastoiska wody w przypadku powodzi. W przedmiotowej sprawie zdaniem organu odwoławczego zaistniała przesłanka do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie planowana zabudowa i zagospodarowanie terenu utrudniałoby zarządzanie ryzykiem powodziowym. Prezes PGW WP podkreślił, że dokonana zmiana ukształtowania terenu nie jest działaniem planowanym, ale wiąże się z planową zabudową, ponieważ to właśnie jej dokonanie zdaniem skarżących winno stanowić przesłankę do uzgodnienia projektu dokumentu, co jego zdaniem jest niedopuszczalne. PGW WP jest odpowiedzialne za ochronę przed powodzią nie tylko w odniesieniu do terenu na który wskazują Odwołujący, ale do całego obszaru zlewni. W ocenie organu odwoławczego działania przedstawione w projekcie decyzji o warunkach zabudowy obejmujące budowę 87 budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi wraz z infrastrukturą, wpisują się w zagrożenia wymienione w treści Dyrektywie 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim, jako działania powodujące zwiększenie prawdopodobieństwa występowania powodzi. Odnosząc się do zarzutu, że istnieją na terenie inne budowle, Prezes PGW WP wskazał, że ustalenia dot. możliwości zagospodarowania terenu w przeszłości tj. w innym stanie prawnym i faktycznym nie może prowadzić do wniosku, że organy administracji, właściwe w sprawach ochrony przed powodzią, są odtąd na stałe związane takim podejściem, ignorując zebrane w międzyczasie doświadczenia. Przy czym należy zauważyć, że właściwe organy zobowiązane są do orzekania zgodnie z obowiązującymi na czas wydania przepisami prawa. Zagospodarowanie terenu poprzez budowę 87 obiektów budowlanych przeznaczonych na stały pobyt ludzi w przedmiotowym terenie stanowi zagrożenie dla zdrowia ludzi, a w interesie społecznym pierwszorzędne jest bezpieczeństwo obywateli. Organ odwoławczy podkreślił, że oddzielna kwestią w przypadku realizacji inwestycji jest narażenie na zagrożenie nie tylko samego Wnioskodawcy, ale także osób, które korzystałyby z obiektów poprzez wynajem lub potencjalnych nabywców budynków. Pismem z dnia 19 grudnia 2019 r. złożyli skargę na ww. decyzję Prezesa PGW WP do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, po uprzednim zgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego, co umożliwi wydanie orzeczenia według stanu faktycznego istniejącego w dacie wydawania decyzji. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, a w szczególności: a. art. 166 ust. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020, poz.310 t.j. - dalej "Prawo wodne"), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię i w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, b. art. 166 ust. 3 Prawa wodnego, poprzez błędne zastosowanie, a mianowicie nieuwzględnienie aktualnego stanu faktycznego i zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, jako elementu koniecznego przy uwzględnianiu prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi, 2. naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności: a. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Dyrektora RZGW w [...] PGW WP z [...] kwietnia 2019 r. w sytuacji, gdy w oparciu o stan faktyczny prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, bądź skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji, wraz ze wskazaniem potrzeby i zakresu uzupełnienia materiału dowodowego, b. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia spraw, w szczególności niewyjaśnienie kluczowego w sprawie zagadnienia, a mianowicie czy aktualne rzędne terenu uzasadniają uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, c. art. 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości w zakresie uwarunkowań prawnych dotyczących prac prowadzonych w przeszłości na przedmiotowym terenie każdorazowo na niekorzyść strony skarżącej, podczas gdy strona wykazała, że prace prowadzone były w dobrej wierze oraz w oparciu o stosowne pozwolenia i decyzje, d. art. 84 § 1 i 85 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na zaniechaniu możliwości zwrócenia się o opinię do biegłego oraz przeprowadzenia oględzin terenu, co skutkowało wydaniem decyzji w oparciu o przypuszczenia, bez należytej analizy stanu faktycznego, a w konsekwencji doprowadziło do rażącego uchybienia zasadzie prawdy obiektywnej, e. art. 12 § 1, art. 35 § 3, art. 36 § 1 oraz § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na bezzasadnym opóźnianiu sprawy bez zawiadomienia strony, a w konsekwencji uchybieniu ustawowym terminom, co jest szczególnie rażące biorąc pod uwagę zaniechania w postępowaniu dowodowym skutkujące nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Prezes PGW WP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd w składzie orzekającym, dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty okazały się chybione. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] listopada 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmawiającą uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 85 budynków mieszkalnych oraz 2 budynków mieszkalnych z usługami, z dojazdami, terenami rekreacyjnymi i niezbędną infrastrukturą techniczną, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, na działkach określonych w treści decyzji w obrębie geodezyjnym [...] w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Decyzje o warunkach zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu ze specjalistycznymi organami, do kompetencji których należą szczegółowe zagadnienia z zakresu prawa publicznego. Celem uzgodnień jest zapewnienie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z państwowym porządkiem prawnym (zob. A. Despot-Mładanowicz [w :] Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2019, komentarz do art. 53). Do odrębnych przepisów prawa materialnego, z których wynikają zasady zagospodarowania terenu, należą przepisy ustawy Prawo wodne. Skarżący wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 lit 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2018 r. poz. 1945 t.j. ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") w związku z art. 169 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego wiązało się z koniecznością uzgodnienia warunków prowadzenia danej inwestycji z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Kwestia konieczności uzgodnień projektów decyzji o warunkach zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią uregulowana jest w art. 166 ust. 2 pkt 7 Prawa wodnego. Czynniki, jakie należy brać pod uwagę, przy dokonywania takich uzgodnień zawarte są w art. 166 ust. 3 Prawa wodnego. Należy uwzględnić prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi, poziom zagrożenia powodziowego, proponowaną zabudowę i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także jego aktualne zagospodarowanie i dotychczasowe przeznaczenie. W myśl art. 166 ust. 10 Prawa wodnego uzgodnienia, o którym mowa w ust. 2, odmawia się, jeżeli planowana zabudowa lub planowane zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią: 1) naruszają ustalenia planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza; 2) naruszają ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym; 3) stanowią zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków; 4) naruszają funkcjonowanie infrastruktury krytycznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym; 5) utrudniają zarządzanie ryzykiem powodziowym. Przyczyną odmowy dokonania uzgodnienia była ta ostatnia przyczyna. Skarżący zarzucił naruszenie art. 166 ust. 10 Prawa wodnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię i w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 166 ust. 3 Prawo wodne, poprzez błędne zastosowanie, a mianowicie nieuwzględnienie aktualnego stanu faktycznego i zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, jako elementu koniecznego przy uwzględnianiu prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi. Zarzuty te były chybione. Organ odwoławczy, wyspecjalizowany w ocenie ryzyka zagrożenia powodziowego, w uzasadnieniu swojej decyzji jednoznacznie wskazał i uzasadnił, dlaczego inwestycja skarżących utrudniałby zarządzanie ryzykiem przeciwpowodziowym. Przemawia za tym położenie na terenach szczególnego zagrożenia powodziowego, w przeważającej mierze na obszarze, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie oraz wysokie, a także rozmiar planowanej inwestycji. Z map zagrożenia przeciwpowodziowego wynika jednoznacznie, że planowana inwestycja mogłaby znaleźć się pod wodą w przypadku powodzi. Dokonana zmiana terenu nie została przeprowadzona w sposób legalny, a w obecnej chwili nie sposób ocenić, czy zarówno jej rozplanowanie, jak i sposób wykonania gwarantowałoby bezpieczeństwo osób i mienia na terenie przedmiotowej inwestycji i poza nią. Organ trafnie wskazał, że jego rolą jest zarządzanie ryzkiem powodziowym nie tylko na terenie planowanej inwestycji, ale całego obszaru zlewni. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy trafnie utrzymał decyzje Dyrektora RZGW, nie naruszając art. 138 par. 1kpa, a zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zarówno Dyrektor RZGW, jak i Prezes PGW WP, są wyspecjalizowanymi organami w ocenie zarządzania ryzykiem przeciwpowodziowym, a co za tym idzie są uprawnione i zarazem zobligowane do samodzielnej oceny tego ryzyka, nie będąc zobowiązanym do posiłkowania się w tym zakresie opiniami biegłych. Zarzut naruszenia art. 84 § 1 kpa poprzez zaniechanie zwrócenia się do biegłego o opinię biegłego był chybiony. Podobnie nietrafny był zarzut zaniechanie dokonania oględzin terenu. Skarżący nie wskazali, jaką okoliczność faktyczną chcieliby wykazać za pomocą tego środka dowodowego. Należy zauważyć, że postępowanie dowodowe prowadzone przez organ administracyjny ma określony cel, a mianowicie ustalenie stanu faktycznego w takim zakresie, który jest niezbędny do zastosowania określonej normy prawnej. W przedmiotowej sprawie organ badał przesłankę odmowy dokonania uzgodnienia projektowanej inwestycji, jakim jest utrudnienie w zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Opierał się w tym zakresie przede wszystkim na mapach zagrożenia powodziowego, a także nadesłanych przez skarżącego mapach i dokumentach. Należy podkreślić, że mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego mają w zakresie oceny ryzyka zagrożenia powodziowego walor szczególny, co wynika z celów, dla których się je sporządza, a ich powstanie związane jest z określoną, rozbudowaną i bardzo szczegółową procedurą ich powstawania. W pierwszym rzędzie konieczne jest dokonanie wstępnej oceny ryzyka powodziowego na danym obszarze, co uregulowane zostało w art. 167 i 168 Prawa wodnego. Dopiero później sporządza się mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka w kolejnej rozbudowanej procedurze, uregulowanej w art. 169 i 170 Prawa wodnego. Dokonanie oględzin fragmentu terenu zagrożonego powodzią w toku postępowania uzgodnieniowego nie może wpłynąć samo w sobie na ocenę tego ryzyka. Decydujące znaczenie mają właśnie mapy zagrożenia powodziowego oraz mapy ryzyka powodziowego. Organy administracji wbrew zarzutom skargi nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia spraw, w szczególności niewyjaśnienie kluczowego w sprawie zagadnienia, a mianowicie czy aktualne rzędne terenu uzasadniają uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jak już zostało wyżej wskazane zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Organ odwoławczy przekonująco wyjaśnił, że na analizowanym terenie zostały przeprowadzone prace ziemne, które spowodowały zmiany w ukształtowania terenu mające wpływ na przepływ wód powodziowych. Obecnie nie można precyzyjnie ustalić możliwych głębokości wody w przypadku wystąpienia wody 10% oraz wody 1%, a wynika to z brakiem możliwości analizy rzeźby terenu. Nie wystarczy wskazanie punktowo rzędnych terenu w celu określenia zagrożenia powodziowego, lecz konieczne jest określenie rzeźby terenu jako całości, która wpływa na przepływ wód powodziowych. Kwestię tę bada się przy sporządzaniu map zagrożenia powodziowego i zagrożenia ryzykiem powodziowym wykorzystując numeryczne modele terenu, które odwzorowują przestrzennie rzeźbę terenu i są wykorzystywane w specjalistycznych programach m.in. do analizy przepływu wód powodziowych. Przeprowadzone prace ziemne zmieniły stosunki ziemne na dużym obszarze, co w konsekwencji powoduje zwiększenie zagrożenia powodziowego na obszarach już zagrożonych, ale także w skrajnych przypadkach powoduje zagrożenie terenów, które zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego nie miały być pokryte wodą w przypadku powodzi. Powyższe wyjaśnienia organu odwoławczego są w pełni przekonujące. W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7a § 1 kpa. Skarżący zarzucili, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął wątpliwości w zakresie uwarunkowań prawnych dotyczących prac prowadzonych w przeszłości na przedmiotowym terenie każdorazowo na niekorzyść strony skarżącej, podczas gdy wykazali, że prace prowadzone były w dobrej wierze oraz w oparciu o stosowne pozwolenia i decyzje. Zgodnie z art. 7a § 1 kpa jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W przedmiotowej sprawie nie występują wątpliwości co do treści intepretowanych norm prawnych, a chodzi jedynie o prawidłowe zastosowanie tych norm. Już z tego względu zacytowany przepis nie może mieć zastosowania. Nadto z ustalonego stanu faktycznego nie wynika, aby wszystkie prace, które doprowadziły do zmiany ukształtowania terenu, prowadzone były w oparciu o stosowne pozwolenia i decyzje. Przeciwnie, z ustalonego przez organ odwoławczy stanu faktycznego wynika, że pozwolenie wodnoprawne wydane przez Starostę [...] w dniu [...] grudnia 2008 r nie regulowało kwestii związanych z zagospodarowaniem mas ziemnych na przedmiotowym terenie. Zarzuty naruszenia art. 12 § 1, art. 35 § 3, art. 36 § 1 oraz § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego były bezprzedmiotowe. Ocenie sprawności przebiegu postepowania służy skarga na bezczynność i przewlekłość postpępoania administracyjnego – uregulowana w art. 149 p.p.s.a. Sąd, działając z urzędu, nie dopatrzył się zatem zarówno naruszeń prawa, które były w skardze sygnalizowane, jak i takich, które skarżący nie wskazali, dlatego mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., wniesioną w sprawie skargę oddalił.