IV SA/Wa 1195/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Łuczaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu T. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew oddala sprzeciw.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], wydaną na skutek odwołania T. D. i E. D. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], dotyczącej wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru usunięcia drzew rosnących na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...] – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: W dniu 7 lutego 2020 r. E. D. i T. D. oraz H. B., współwłaściciele działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...], zgłosili zamiar usunięcia drzew rosnących na przedmiotowej nieruchomości wskazując, iż przedmiotem wniosku są drzewa uschnięte i uszkodzone, jak również posadowione na rowie odpływowym. W dniu 10 lutego 2020 r. przy udziale T. D. przeprowadzono oględziny wnioskowanych do usunięcia drzew, ustalając, iż zgłoszenie dotyczy: - sosen o obwodach (w cm): 96, 98, 112, 102, 132; 134, 144, 140, 152 i 147; - dębów o obwodach (w cm): 92, 87, 93, 112, 52, 53, 78, 72, 63, 93 i 94; - klonów o obwodach (w cm): 76 i 80; - buka o obwodzie (w cm): 132; - czereśni o obwodach (w cm): 84, 56 i 70; - sosen o obwodach (w cm): 146, 60, 53, 186, 188 i 118; - olsz o obwodach (w cm): 97 i 68; - dębów o obwodach (w cm): 102, 93 i 97. Decyzją z dnia [...] lutego 2020, nr [...], Wójt Gminy [...] wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru usunięcia ww. drzew. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli T. D. i E. D. zarzucając, iż art. 83f ust. 8, ust. 11 i ust. 16 ustawy o ochronie przyrody mają charakter wyłącznie techniczny – legitymujący organ do działania lub niedziałania i nie powinny mieć tu zastosowania w związku z zarzutami stawianymi dalej. Art. 83f ust. 14 i ust. 15 ustawy o ochronie przyrody, nie mogą mieć w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem oznaczone do usunięcia drzewa nie spełniają kryteriów opisanych w przepisach, powołanych wyżej przez wnioskodawców. Art. 6 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 i pkt 5, nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem przedmiotowa nieruchomość nie jest położona na terenie: parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru Natura 2000. Art. 6 ust. 1 pkt 4 odnosi się do obszaru krajobrazu chronionego, konstrukcji utworzonej rozporządzeniem Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Podkreślono, że rozporządzenie Wojewody, jako akt niższej rangi nie może zmieniać regulacji prawnych rangi ustawowej, takich jak ustawa o ochronie przyrody i ustawa prawo wodne oraz rozporządzeń ministerialnych – wykonawczych. Odnośnie pojęcia tzw. korytarza ekologicznego, którego organ użył, związane jest ono z migracjami zwierząt, roślin i grzybów i odnosi się do ciągów komunikacyjnych pomiędzy dużymi kompleksami leśnymi. Na portalach internetowych wyspecjalizowanych agend, dostępne są mapy z wykazem korytarzy ekologicznych. Wbrew twierdzeniom organu, przedmiotowa działka nie jest korytarzem ekologicznym, to obszar usytuowany pomiędzy dużymi, ogrodzonymi terenami osiedlowymi, os. [...] a os. [...] w [...]. Większość drzew wytypowanych do wycięcia, znajduje się w rowach odpływowych (melioracyjnych), a więc wprost kwalifikuje się do usunięcia, w ramach ochrony urządzeń wodnych. Część drzew wytypowanych do wycięcia stanowi zagrożenia dla życia i zdrowia ze względu na istotne uszkodzenia ich korzeni i koron. Kilkanaście drzew wytypowanych do wycięcia, położonych jest na gruntach rolnych i podlega usunięciu w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego. Kilka drzew wytypowanych do wycięcia ma poniżej 50 cm obwodu pnia na wysokości 5 cm. W dniu 28 stycznia 2020 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Nadleśnictwa [...] z wnioskiem o zgodę na wycięcie drzew na działce nr [...] w obrębie [...], która sąsiaduje bezpośrednio z działką wnioskodawców nr [...], na której organ zakwestionował prawo do wycięcia drzew. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zważyło, że organ I instancji wskazał, iż współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są osoby fizyczne – E. D. i T. D. oraz H. B., jednakże w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzający stan prawny przedmiotowej działki. Uniemożliwia to ocenę, czy faktycznie spełniona została przesłanka zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew z nieruchomości stanowiącej własność osób fizycznych, a zgłoszenia dokonały osoby uprawnione. Zatem ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji winien dołączyć do akt sprawy dokumenty potwierdzające stan prawny przedmiotowej działki nr [...] i w oparciu o nie ustali spełnienie przesłanek zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew oraz skuteczność zgłoszenia. Odnosząc się do dokonanego zgłoszenia organ odwoławczy wskazał, iż nie spełnia ono wymogu określonego w aft. 83f ust. 5 ustawy, zgodnie z którym zgłoszenie zawiera m.in. rysunek albo mapkę określającą usytuowanie drzewa na nieruchomości. Ten brak powinien zostać uzupełniony w trybie art. 83f ust. 9, w myśl którego w przypadku, gdy zgłoszenie nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w ust. 5, właściwy organ, w drodze postanowienia, nakłada obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie 7 dni. Analiza akt sprawy wskazała, iż w dniu [...] lutego 2020 r. dokonano oględzin przedmiotowej działki w obecności współwłaściciela ww. nieruchomości. Oględziny dokonane zostały z zachowaniem 21-dniowego terminu ustawowego. W wyniku oględzin ustalono, iż do wycięcia zgłoszonych zostało 35 drzew, ale nie ustalono obwodu pni na wysokości 5 cm, naruszając tym samym postanowienia art. 83f ust. 6 pkt 2 ustawy. W świetle zarzutów odwołania uchybienie to uniemożliwia ocenę, czy zgłoszenie dokonane zostało w stosunku do drzew, które winny być objęte takim zgłoszeniem w świetle postanowień art. 83f ust. 4 ustawy. Dopiero prawidłowe przeprowadzenie ww. czynności umożliwi prawidłowe rozstrzygnięcie kwestii zasadności wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wycięcia wskazanych w zgłoszeniu 35 drzew. W świetle powyższych okoliczności SKO wskazało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa oraz przepisów ustawy, tj. art. 83f ust. 6 i ust. 9, a konieczny do wyjaśnienia zakres istotnych dla sprawy okoliczności uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponownie prowadząc postępowanie organ i instancji powinien ustalić również w sposób niebudzący wątpliwości czy i na terenach objętych jakimi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5 ustawy położona jest działka nr [...] i dołączyć do akt dokumenty potwierdzające te ustalenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy uchylił w całości decyzję Wójta Gminy [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie zgodził się T. D., zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwem (nazwanym odwołaniem) i wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także o: - rozstrzygnięcie, że w przedmiotowej sprawie, przy zgromadzonym materiale dowodowym, sprzeciw Wójta Gminy [...] był i jest niedopuszczalny; - ocenę zarzutów formalnych podniesionych przez SKO w [...], wyjaśnionych w toku postępowania i bez znaczenia dla sprawy; - zajęcie stanowiska wobec nadużycia władzy przez Wójta Gminy [...]; - zajęcie stanowiska w kwestii stwierdzania oczywistej nieprawdy przez Wójta Gminy [...]; - stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, w myśl art. 134 ppsa, sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (analogicznie sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu sprzeciw był bezzasadny. Słusznie organ odwoławczy podniósł, że rozstrzygnięcia organów administracji powinny opierać się na przepisach prawa, w szczególności przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a także – jak w niniejszej sprawie – na przepisach ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r, o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55; dalej: ustawa). Stosownie do art. 83 ust. 1-3 ustawy, usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia (...). W myśl art. 83f ust. 1 pkt 3a ustawy, wymogu uzyskania zezwolenia nie stosuje się do drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 83f ust. 4, właściciel nieruchomości, który zamierza usunąć drzewa w okolicznościach wskazanych w powołanym punkcie 3a jest obowiązany dokonać zgłoszenia do właściwego organu zamiaru usunięcia drzewa, jeżeli obwód pnia drzewa mierzonego na wysokości 5 cm przekracza: 1) 80 cm – w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego; 2) 65 cm – w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego; 3) 50 cm – w przypadku pozostałych gatunków drzew. Z art. 83f ust. 5 wynika zaś, że zgłoszenie, o którym mowa w ust. 4, zawiera m.in. rysunek albo mapkę określającą usytuowanie drzewa na nieruchomości. W myśl art. 83f ust. 6, właściwy organ, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, dokonuje oględzin w celu ustalenia, odpowiednio: 1) nazwy gatunku drzewa; 2) obwodu pnia ustalonego na wysokości 5 cm, a w przypadku, gdy na tej wysokości drzewo: a) posiada kilka pni – obwodu każdego z tych pni; b) nie posiada pnia – obwodu pnia poniżej korony drzewa. Z oględzin sporządza się protokół (art. 83f ust. 7), natomiast po ich dokonaniu właściwy organ, w terminie 14 dni od dnia oględzin może, w drodze decyzji administracyjnej, wnieść sprzeciw, a usunięcie drzewa może nastąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (art. 83f ust. 8). Wreszcie w przypadku, gdy zgłoszenie nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w ust. 5, właściwy organ, w drodze postanowienia, nakłada obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie 7 dni (art. 83f ust. 9). Przechodząc do meritum stwierdzić należy, że w istocie skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zaś przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrócić przy tym należy uwagę, że zakres rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego wyznacza art. 151a § 1 zd. pierwsze ppsa stanowiący, że uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie należy wskazać, że są one niezasadne. Podzielając stanowisko skarżącego, iż organ I instancji może dysponować dokumentami potwierdzającymi prawo rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości wskazać jednak należy, że takie dokumenty powinny zostać załączone do akt sprawy. Akta sprawy powinny być bowiem kompletne, tak aby okoliczności ustalone w wydanej decyzji znalazły w nich potwierdzenie bez dokonywania dodatkowych czynności. Jest to o tyle istotne, że zarówno organ odwoławczy, jak i sąd administracyjny, muszą mieć możliwość zweryfikowania poczynionych przez organ I instancji ustaleń, co jest niemożliwe wobec braku dostępu do stosownych ewidencji i rejestrów. Do akt administracyjnych nie zostały natomiast załączone jakiekolwiek dokumenty potwierdzające stan prawny przedmiotowej działki, co uniemożliwiało ocenę czy faktycznie spełniona została przesłanka zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew z nieruchomości stanowiącej własność osób fizycznych, a zgłoszenia dokonały osoby uprawnione. Jest to o tyle istotne, że dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego skarżący przedstawił wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że wnoszący zgłoszenie są współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu wycięcia przez Wójta Gminy [...] drzew na działce nr [...], należy wskazać, iż taka ewentualna okoliczność nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy indywidualnej tym bardziej, iż jak wynika z informacji organu I instancji – wycięte drzewa stanowiły zagrożenie dla bezpieczeństwa jako obumarłe. W dalszej kolejności zwrócić należy uwagę, iż zgłoszenie dokonane przez wnioskodawców nie odpowiada określonemu w art. 83f ust. 5 ustawy wymogowi załączenia rysunku albo mapki określającej usytuowanie drzew na nieruchomości. Wprawdzie do zgłoszenia dołączono mapę, na której widnieje działka nr [...], lecz nie zawiera ona określenia usytuowania na niej drzew, które mają być usunięte. Mimo tego organ I instancji nie zastosował regulacji z art. 83f ust. 9 ustawy, tj. nie nałożył na wnioskodawców obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w terminie 7 dni. Również protokół oględzin z [...] lutego 2020 r. nie spełnia wymagań z art. 83f ust. 6 pkt 2 ustawy, bowiem poza wskazaniem nazw gatunków drzew określa jedynie obwód pni poszczególnych drzew na wysokości 130 cm. Nie wynikają też z niego okoliczności powołane przez wnioskodawców w zgłoszeniu, a zwłaszcza określnone w art. 83f ust. 1 pkt 3a ustawy. W ocenie Sądu, wszystkie powyższe kwestie powinny być wyczerpująco wyjaśnione na wstępnym etapie postępowania (a więc przed organem I instancji), co uzasadniało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wprawdzie w postępowaniu przed Sądem, razem z wypisem z rejestru gruntów złożona została mapa, jednak również z niej nie wynika określenie usytuowania drzew, które mają być usunięte, a tylko klasyfikacja użytków działki nr [...]. Zasada dwuinstancyjności postępowania jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego i organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach. Uwzględniając więc fakt, że osoby, które dokonały zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew z działki nr [...] położonej w [...], gmina [...] rzeczywiście są jej współwłaścicielami, nadal konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie uzasadnia przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż jego decyzja została wydana z naruszeniem przede wszystkim art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Doszło bowiem do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, przez co stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony w sytuacji, gdy organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Analiza normatywna przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że w takiej sytuacji nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Wykładnia systemowa i funkcjonalna zwłaszcza normy z art. 15 kpa dowodzi, że sytuacja taka pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 kpa. Działanie takie, w oczywisty sposób naruszałoby zasadę określoną w art. 15 kpa, albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, już nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Stałoby to również w oczywistej sprzeczności z art. 136 i art. 138 § 2 kpa, ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i art. 35 § 1 kpa stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy szybko bez zbędnej zwłoki, ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP) wyznacza standard postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1564/10, publ. CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności, gdyż każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97, LEX nr 43276). Sąd zgadza się z organem, iż w przedmiotowym postępowaniu należało więc przede wszystkim ustalić prawidłowy krąg stron postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, co faktycznie nastąpiło dopiero w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W dalszej kolejności należy więc wezwać uprawnionych do uzupełnienia zgłoszenia we wskazanym wyżej zakresie oraz dokonać oględzin, z których winien być sporządzony prawidłowy protokół (zawierający przedstawione wcześniej elementy). Jak już zaznaczono, dokonanie tych wszystkich czynności na podstawie art. 136 kpa nie jest możliwe na etapie postępowania odwoławczego z uwagi na wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Badanie bowiem tych okoliczności przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym kłóciłoby się z sensem art. 15 kpa z uwagi na ostateczny charakter rozstrzygnięć organów odwoławczych, przecząc tym samym istocie normy wyrażonej w tym przepisie. Stąd też decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało jej uchylenie. Tym samym zaskarżona decyzja w żaden sposób nie narusza art. 138 § 2 kpa. Poza zarzuconymi w sprzeciwie, Sąd nie dopatrzył się żadnych naruszeń prawa, które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151a § 2 ppsa, należało orzec jak w sentencji.