IV SA/Wa 1050/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant sekretarz sądowy Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. Z. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. Z. (dalej także jako skarżący) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady [...] z dnia [...] lipca 2008r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po wschodniej stronie ulicy [...], opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2008 r., Nr [...], poz. [...]. Stan faktyczny, istotny dla rozstrzygnięcia sprawy jest następujący: Rada [...] w dniu [...] lipca 2008r. podjęła uchwałę w sprawie planu miejscowego dla obszaru wyżej wskazanego. Pismem z dnia [...] lutego 2017r. skarżący wezwał Radę [...] do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Następnie została wniesiona skarga na przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: - art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") poprzez ustalenie wskaźników nowej zabudowy w sposób uniemożliwiający użytkowanie przedmiotowej działki zgodnie z przeznaczeniem podstawowym przewidzianym dla niej w planie, - art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy, objawiające się wprowadzeniem nieuzasadnionych ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącego, skutkujących w rzeczywistości całkowitym zakazem jej zabudowy, przebudowy i modernizacji, pomimo braku przesłanek do wprowadzenia takiego zakazu, wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., - art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez ustalenie wskaźników nowej zabudowy w sposób niezgodny z definicją ustawową. Skarga w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 16 planu, w stosunku do nieruchomości skarżącego - tj. działki nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności skarżący wywodzi, że zostały spełnione warunki formalne do wniesienia skargi tj. w dniu [...] lutego 2017r. skarżący działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016r, poz. 446 ze zm.) wezwał Radę [...] do usunięcia naruszenia prawa powstałego w związku z uchwaleniem spornej uchwały. Dalej skarżący wykazał swoją legitymację skargową tj. wskazał, iż pozostaje współwłaścicielem zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę gruntu nr ew. [...] obręb [...], o pow. 488 m2, zaś ustalone w zaskarżonym planie wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, tj. wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy - 0,3, wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy - 20% oraz wskaźnik minimalnej szerokości frontu działki budowlanej - 18 m, ograniczają w sposób nieuzasadniony prawo własności skarżącego. Uniemożliwiają one bowiem jakiekolwiek działania inwestycyjne na tej działce, pomimo, że sama działka została przeznaczona w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Został zatem spełniony wymóg naruszenia interesu prawnego wymagany normą art. 101 ust. 1 u.g.n. W kwestii merytorycznej skarżący wywodzi, że nastąpiło naruszenie zasad sporządzenia planu. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały, w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Obszar, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, oznaczony został w planie symbolem "a1.2 MN" - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem skarżącego wprowadzając w planie miejscowym przeznaczenie dla nieruchomości - "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" w przypadku terenów już zabudowanych powinna występować praktyczna możliwość rozbudowy, nadbudowy bądź modernizacji dotychczasowego obiektu. Takie przeznaczenie powinno dawać również możliwość rozbiórki i lokalizacji nowych obiektów w miejsce dotychczasowych. W rozdziale 2 § 16 zaskarżonego planu, odnoszącym się m.in. do działki nr [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej w planie symbolem a1.2 MN - przewidziano m. in. wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy dla działki budowlanej 0,3, wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy dla działki budowlanej - 20% oraz minimalną szerokość frontu działki budowlanej -18 m. Te trzy wartości zdaniem skarżącego ograniczają w sposób nieuzasadniony prawo własności. Uniemożliwiają one bowiem jakiekolwiek działania inwestycyjne na tej działce, pomimo, że sama działka została przeznaczona w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na przedmiotowej działce usytuowany jest budynek jednorodzinny o pow. 86,3 m2 oraz garaż o pow. 36,8 m2. Skarżący chciałby rozbudować stojący na działce dom, dobudowując do niego jeden pokój o pow. 35 m2. Powierzchnia biologicznie czynna po rozbudowie dalej byłaby zachowana, wynosiłaby bowiem 61,1% powierzchni działki. Przyjęte natomiast w planie wskaźniki, w szczególności wskaźnik intensywności zabudowy, nie daje jednak takiej możliwości. Obiekty istniejące na działce zajmują około 25% jej powierzchni, a według planu parametr ten określono jako 20%. Zdaniem skarżącego również określenie wskaźnika minimalnej szerokości frontu działki jako 18 m rażąco odbiega od warunków panujących na tym terenie jeszcze sprzed uchwalenia planu, bowiem szerokość frontu działki skarżącego wynosi 10,66 m. Nie uwzględniono przy planowaniu, że działka na której zlokalizowano budynek bliźniaczy została jeszcze przed uchwaleniem planu podzielona na dwie odrębne działki, a właścicielami każdej z części bliźniaka oraz nieruchomości gruntowej stały się inne osoby. Tymczasem określenie wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy, czy wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy, zgodnie ze sztuką urbanistyczną, powinno odnosić się wyłącznie do powierzchni danej działki, a nie do powierzchni całego terenu należącego do jednego właściciela. Dalej podkreślono, że brak możliwości zagospodarowania działki w sposób określony w planie dla danego obszaru w związku z ustanowieniem wskaźników dopuszczalności zagospodarowania działki samo w sobie nie stanowi o naruszeniu przepisów u.p.z.p., to jednak okoliczność ta powinna być oceniana przez Sąd kontrolujący prawotwórcze działanie gminy. Mianowicie czy ograniczenie własności mieści się nie tylko w granicach obowiązującego prawa, ale także w zakresie władztwa planistycznego gminy. Skarżący stoi na stanowisku, że wprowadzając opisywane regulacje w planie gmina nadużyła swego władztwa planistycznego. Ustalenie wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy na poziomie 0,3 niweczy przyjęte ustalenia odnośnie przeznaczenia tego terenu (zabudowa jednorodzinna), a także oznacza wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy, co nie było intencją gminy. Dodatkowo - przeznaczając nieruchomość pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie przyjęto jednocześnie, zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 9 u.p.z.p., takich ustaleń w zakresie dopuszczalnych zakazów odnoszących się do przebudowy, nadbudowy, modernizacji, które dawałyby podstawę określenia wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie 0,3, czy wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy na poziomie 20%. Według zapisów planu, ogólną intencją gminy było umożliwienie na przedmiotowym terenie podejmowania działań inwestycyjnych związanych z zabudową mieszkaniową (tak § 4 ust. 2 planu). Treść wprowadzonych w planie miejscowym zakazów nie daje zatem podstaw do przyjęcia, że intencją Rady [...] w stosunku do działki nr [...] - która w dniu uchwalenia planu była od wielu lat zabudowana budynkiem mieszkalnym - było wprowadzenie zakazu modernizacji, rozbudowy, czy przebudowy istniejącego budynku, w stosunku do działki nr [...] - tak restrykcyjnego wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy, czy wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy. Skarga zwraca uwagę, że w studium średni wskaźnik intensywności zabudowy brutto dla terenów przewidzianych pod funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej określono jako 0,6. Nieuzasadnionym zatem pozostaje zapis przyjęty w zaskarżonym planie miejscowym, ograniczający maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy do 0,3 na przedmiotowym terenie. W stosunku do właściciela działki nr [...] nastąpiło daleko idące, a jednocześnie niezgodne z prawem, w tym zasadą proporcjonalności - ograniczenie przysługującego mu prawa własności, co upoważnia do skutecznego postawienia organowi planistycznemu zarzutu nadużycia władztwa planistycznego. Ustalenie wskaźników zagospodarowania terenu na poziomie przewyższającym parametry działki skarżącego istniejące w dniu uchwalenia planu (chociażby wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy, czy minimalna szerokość frontu działki budowlanej) uniemożliwia zrealizowanie na tej działce przeznaczenia określonego w zaskarżonej uchwale, wykluczając tym samym jakikolwiek sposób jej zagospodarowania, co narusza interes prawny skarżącego. Jeśli chodzi o naruszenie art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. tj. przekroczenie władztwa planistycznego, to skarżący twierdzi, że lokalizacja działki skarżącego wśród działek zabudowanych większymi gabarytowo budynkami, nie uzasadnia wprowadzenia tak istotnego ograniczenia, o jakim mowa w § 16 planu. Ponadto, co istotne, budynek skarżącego jest częścią budynku szeregowego, którego prawe skrzydło na mocy decyzji o pozwoleniu na budowę zostało znacznie nadbudowane. Okoliczności tej nie wzięła pod uwagę Rada [...] przystępując do opracowania przedmiotowego planu. Ustalony w § 16 planu wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy na poziomie 20%, a zatem wiele niższym niż już panujący na przedmiotowej działce, uniemożliwia podjęcie jakichkolwiek działań inwestycyjnych skutkujących powiększeniem kubatury istniejącego na działce zagospodarowania (budynku mieszkalnego i gospodarczego), co może nastąpić chociażby przy dociepleniu budynku, czy innej jego drobnej modernizacji. W kwestii naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez ustalenie wskaźników nowej zabudowy w sposób niezgodny z definicją ustawową, skarżący twierdzi, co następuje. Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia zaskarżonego planu, ustalenie wskaźnika intensywności zabudowy jest obligatoryjnym elementem planu miejscowego. Użyte w u.p.z.p. określenie "wskaźniki intensywności zabudowy" należy rozumieć jako stosunek wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej. Przy czym, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, jest to stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku (liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni działki budowlanej. Pojęcie kondygnacji zostało z kolei zdefiniowane w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) i uszczegółowione w § 3 pkt 17 i 18 tego rozporządzenia. Akt ten rozróżnia kondygnację nadziemną oraz kondygnację podziemną. W § 2 ust. 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały Rada [...] zdefiniowała intensywność zabudowy. Przyjęto, że ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o wskaźniku maksymalnej intensywność zabudowy na działce budowlanej, "należy przez to rozumieć największą nieprzekraczalną wartość stosunku powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków istniejących i lokalizowanych na działce budowlanej do powierzchni całkowitej działki budowlanej". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym ustanawianie w planie miejscowym definicji w sposób sprzeczny z jej treścią wynikającą z ustawy, stanowi o naruszeniu zasad sporządzenia planu, a jako takie daje podstawę do stwierdzenia nieważności planu. W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniesiono, że teren objęty omawianym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów chronionych prawnie: [...] Parku Krajobrazowego, jego otuliny oraz [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Istotnym zatem elementem przedmiotowego terenu są jego walory ekologiczne. W granicach obszaru planu znajdują się duże działki o charakterze rezydencjonalnym o dużym udziale zieleni leśnej. [...] pod względem przyrodniczo przestrzennym stanowi zwarty obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wśród otaczających lasów, zrealizowanej na dużych działkach leśnych. W terenie a1.4 MN, jedynie trzy działki tj. działka skarżącego nr ew. [...] z obrębu [...] oraz działki nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] mają mniejszą powierzchnię. Zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] teren objęty planem położony jest na terenie M2 o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze wspomagającym System Przyrodniczy [...]. A zatem w związku z położeniem planu, a w szczególności terenu a1.4 MN, na którym położona jest działka skarżącego, w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów przyrodniczych chronionych prawnie - MPK, WOCHK, SPW, zasadne było potraktowanie go w sposób szczególny, tj. podtrzymujący istniejące, rezydencjonalne zagospodarowanie. W kwestii nadużycia władztwa planistycznego Rada [...] wywodzi, że działała w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p. Ustawodawca przekazał gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności, takie jak ustalenie w planie odpowiednich wskaźników i ograniczeń. Podkreślono, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3. Jednakże ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zapewnienie podtrzymania istniejącego, rezydencjonalnego zagospodarowania na terenie w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów przyrodniczych chronionych prawnie - MPK, WOCHK, SPW poprzez ustalenie wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy oraz wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy na poziomie ustalonym w Planie stanowi realizację zarówno zasady zrównoważonego rozwoju, jak i wymagań ochrony środowiska oraz ładu przestrzennego. O zgodności z przepisami prawa planu miejscowego oraz o konieczności reglamentacji wykonywania prawa własności nieruchomości przesądza również spełnienie ustawowych przesłanek, zawartych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.). Zgodnie z jej art. 72 ust. 1 w planach miejscowych zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni. Natomiast, w myśl ust. 2 tego artykułu, w planach miejscowych, przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Podtrzymanie istniejącego rezydencjonalnego zagospodarowania na terenie w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów przyrodniczych chronionych prawnie jest jednym z podstawowych elementów takiego równoważenia zagospodarowania terenu. Zdaniem organu postanowienia planu nie wykluczają dalszego wykorzystywania nieruchomości skarżącego, lecz jedynie nie będzie to mogło mieć miejsca zgodnie z jego zamierzeniami (określenie odmiennych wskaźników maksymalnej intensywności zabudowy oraz maksymalnej powierzchni zabudowy na poziomie ustalonym w planie). Organ nie podziela stanowiska skarżącego, że ustalenia planu uniemożliwiają mu wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie, montażu, remoncie, odbudowie a także innych robotach budowlanych, w wyniku których parametry obiektu nie przekroczą parametrów i wskaźników ustalonych w planie miejscowym. Organ podkreśla, że zarówno szerokość frontu działki, jak i jej powierzchnia nie dotyczą działek wydzielonych przed dniem uchwalenia planu tj. istniejących w dniu jego uchwalenia. Natomiast działka ewidencyjna nr ew. [...] z obrębu [...] istniała w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] po wschodniej stronie ulicy [...]. Organ zauważa, że poprzedni właściciel działki nie składał ani wniosków do przedmiotowego planu ani uwag do wykładanego w dniach od [...] września do [...] października 2007 r. do publicznego wglądu projektu planu. Dalej wywodzi, że skarżący w dacie nabywania znał stan prawny i faktyczny przedmiotu umowy kupna. Na zakończenie organ twierdzi, że plan był uchwalany przed zmianą u.p.z.p. dokonaną ustawą z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2010, poz. 130, Nr 871), która weszła w życie 21 października 2010 r. A zatem zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 w/w ustawy w brzmieniu przed jej zmianą, w planie miejscowym określa się obowiązkowo: "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy(...)". Intensywność zabudowy nie została zdefiniowana w obowiązujących wówczas przepisach. W związku z powyższym wprowadzono w słowniczku definicję wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy. W przedmiotowym planie określono ją jako "największą nieprzekraczalną wartość stosunku powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych wszystkich budynków istniejących i lokalizowanych na działce budowlanej do powierzchni całkowitej działki budowlanej". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Rozpoznając niniejszą skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Według tego przepisu prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Sąd dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi podkreśla, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). W rozpoznawanej sprawie Sąd stwierdza, że skarżący niewątpliwie posiada interes prawny jako współwłaściciel działki (wykazane załączonym do akt aktem umowy kupna), leżącej w obszarze kwestionowanego planu. Regulacje planu odnoszą się do działki nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w ten sposób, że wprowadzają takie wskaźniki i parametry dla zabudowy mieszkaniowej, które w sposób istotny ograniczają możliwość zainwestowania tej działki ze względu na jej powierzchnię. Przy czym Sąd podkreśla, że działka skarżącego leży w obszarze a1.4 MN, a nie jak twierdzi skarga - a1.2 MN, co jednak nie miało żadnego znaczenia, gdyż warunki dla tych obszarów są identyczne. Ograniczenie takie stanowi naruszenie interesu prawnego, które następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 205/09). W rozpatrywanej sprawie skarżący został pozbawiony możliwości korzystania ze swych właścicielskich uprawnień poprzez takie skonstruowanie w planie wskaźników zabudowy, które uniemożliwiają mu rozbudowę istniejącego na działce budynku. Wyklucza bowiem tę rozbudowę przyjęty w planie wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy w wysokości 20%, a skarżący chciałby rozbudować budynek poprzez dobudowę jednego pokoju o powierzchni ok. 35 m kw. Ustawodawca nie zawarł legalnej definicji pojęcia rozbudowy, ograniczając się jedynie do wskazania, iż mieści się ona w pojęciu budowy jednakże w doktrynie przyjmuje się, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę istotnych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Tymczasem skarżący dobudowując pokój zmieniłby powierzchnię zabudowy, co przekłada się na wskaźnik maksymalnej powierzchni zabudowy. Taka sytuacja powoduje, że niewątpliwe został naruszony jego interes prawny. W takiej sytuacji materialnoprocesowej możliwe było przystąpienie do oceny zasadności tejże skargi. Oceniany plan został uchwalony w 2008r. i wedle stanu prawnego na ten dzień Sąd jest władny dokonać oceny legalności zaskarżonej uchwały. W pierwszej kolejności Sąd uznaje za bezzasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez ustalenie wskaźników nowej zabudowy w sposób niezgodny z definicją ustawową. Naruszenia tego skarżący upatruje w tym, że definicja wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy podana w § 2 ust. 1 pkt 11 planu ograniczając całkowitą powierzchnię zabudowy do kondygnacji jedynie nadziemnych modyfikuje w sposób niedopuszczalny zapisy ustawowe. Tymczasem – jak wywodzi skarżący - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wskaźnik ten to stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku do powierzchni działki budowlanej. Należy zgodzić się ze skarżącym, że pojęcie kondygnacji zostało zdefiniowane i uszczegółowione w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 1422). Rozporządzenie to rozróżnia przy tym kondygnację nadziemną i podziemną. Jednakże nie sposób wywnioskować, że z owego rozporządzenia lub z ustawy u.p.z.p. można wyprowadzić wniosek, że wskaźnik intensywności zabudowy dla zabudowy realizowanej ocenianym planem winien być według przepisów powszechnie obowiązujących odniesiony w stosunku zarówno do kondygnacji nadziemnych, jak i podziemnych. Przede wszystkim Sąd zauważa, że w przepisach powszechnie obowiązujących na dzień uchwalenia planu nie było zdefiniowane omawiane pojęcie. Jak słusznie zauważa skarga, orzecznictwo sądowe wypracowało jego rozumienie i wedle tego rozumienia dokonywano oceny legalności planów. Co do zasady jednak nie było przeszkód prawnych, aby na potrzeby planu dokonać sprecyzowania rozumienia wskaźnika wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który to przepis do dnia nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o powiatowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Dz. U. z Nr 130, poz. 871, obowiązującej od 21 października 2010r. jedynie przewidywał, że w planie określa się wskaźniki intensywności zabudowy. Dopiero od dnia 21 października 2010r. wprowadzono legalne rozumienie tego wskaźnika poprzez powiązanie powierzchni całkowitej zabudowy z powierzchnią działki budowlanej. Skoro nie obowiązywała definicja ustawowa, a rozumienie wskaźnika intensywności zabudowy wynikało jedynie w orzecznictwa sądowego, nie było żadnych przeszkód formalnych i materialnych, aby w planie miejscowym jako akcie prawa miejscowego zamieścić definicję na potrzeby stosowania tego planu. Na taką możliwość wskazuje orzecznictwo sądowe (vide wyroki NSA z dnia 19 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 635/14 oraz z dnia 22 marca 2017r. sygn. akt II OSK 2281/15). Nie można zatem zarzucić skarżonemu aktowi, że w zakresie zdefiniowania tego wskaźnika doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez ustalenie w sposób niezgodny z definicją ustawową. Tej definicji bowiem nie było w porządku prawnym, a zatem nie mogło dojść do jej naruszenia poprzez po pierwsze nadanie jej konkretnego znaczenia na potrzeby planu, po drugie w sposób nieco odmienny (pominięcie kondygnacji podziemnej) od rozumienia wypracowanego przez orzecznictwo. Nie doszło zatem do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. tj. zasad obowiązujących przy uchwalaniu planu miejscowego. Istotą sprawy natomiast pozostaje kwestia, czy gmina nie nadużyła swoich uprawnień planistycznych wprowadzając w planie takie parametry, które bezspornie utrudniają zagospodarowanie działki skarżącego zgodnie z jej przeznaczeniem, acz nie uniemożliwiają. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p., pod rządami której uchwalono zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie "władztwem planistycznym" czy też "samodzielnością planistyczną gminy" nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego przekroczenia tych uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych. Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz Konstytucji. Jak jednak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) - w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności. Taką ustawą w obowiązującym porządku prawnym jest m.in. u.p.z.p. Przy czym za zgodne z prawem naruszenie prawa własności można uznać jedynie takie naruszenie, które pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (vide wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 240/13). W ocenie Sądu ta kwestia wymagała szerokiego rozważenia, gdyż jako fakt bezsporny należało przyznać, że wskutek zapisów planu skarżący nie będzie mógł w sposób dowolny korzystać ze swego prawa własności. Faktem jest bowiem, że ustalony w planie wskaźnik tj. wskaźnik maksymalnej powierzchni nie pozwoli na rozbudowę istniejącego parterowego budynku poprzez dobudowanie jednego pokoju. Wskaźnik ten został bowiem wyznaczony w planie na maksymalnie 20 %, co w przypadku małej działki o powierzchni 488 m kw. (a takiej współwłaścicielem pozostaje skarżący) oznacza, że powierzchnia zabudowy nie może przekroczyć 97,6 m kw. Tymczasem już obecnie istniejąca zabudowa budynku mieszkalnego i budynku garażowego przekracza tę powierzchnię. To istotne ograniczenie jednak nie oznacza, że w ogóle nie jest możliwe dokonywanie jakichkolwiek robót budowalnych, których przedmiotem byłby istniejący budynek. Mianowicie jest możliwa przebudowa, montaż, remont, odbudowa oraz inne roboty budowlane, w wyniku których parametry obiektu nie przekroczą parametrów i wskaźników ustalonych w planie. Zdaniem Sądu nie ma również przeszkód do dokonania nadbudowy budynku. Ustawa prawo budowlane definiuje roboty budowlane jako m.in. budowę. Z kolei mówiąc o budowie prawo budowlane rozumie wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Nadbudowa nie została w ustawie - Prawo budowlane zdefiniowana. Wydaje się jednak, że o nadbudowie budynku mieszkalnego można mówić w sytuacji, gdy powstaje dodatkowa kondygnacja. To zaś pojęcie (kondygnacja) zostało określone na potrzeby warunków technicznych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.) – vide wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2008r. (sygn.. akt II OSK 1927/06). Tym samym uprawnienia właścicielskie skarżący może realizować m.in. poprzez nadbudowę istniejącego budynku. W tym bowiem wypadku wskaźnik intensywności zabudowy wynoszący 0,3 według planu powoduje, że w wypadku działki skarżącego powierzchnia zabudowy wyniesie 146,4 m kw. (vide protokół rozprawy z dnia 30 sierpnia 2017r). Oznacza to, że możliwość zainwestowania poprzez nadbudowę istniejącego budynku parterowego nie została przez plan wykluczona. Nie doszło zatem do naruszenia zasady proporcjonalności, gdyż nie wystąpiła nadmierna ingerencja w prawo własności, a skarżący może realizować prawo zainwestowania, acz nie w sposób pożądany tj. poprzez rozbudowę "na boki" lecz poprzez nadbudowanie kondygnacji, co umożliwia mu przewidziana maksymalna wysokość budynku (11 m , nie więcej niż 2 kondygnacje i poddasze użytkowe). Ponadto ta ingerencja w prawo własności znajduje pełne uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Otóż wskazany w planie sposób zagospodarowania determinowany jest położeniem spornej działki w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów chronionych prawnie: [...] Parku Krajobrazowego, jego otuliny oraz [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Istotnym zatem elementem przedmiotowego terenu są jego walory ekologiczne. W granicach obszaru planu znajdują się duże działki o charakterze rezydencjonalnym o dużym udziale zieleni leśnej. [...] pod względem przyrodniczo przestrzennym stanowi zwarty obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wśród otaczających lasów, zrealizowanej na dużych działkach leśnych. Potwierdza tę okoliczność część graficzna planu, z której wynikają bezspornie twierdzenia organu. Jako potwierdzające zasadność regulacji planu należy uznać także wywody zawarte w odpowiedzi na skargę opierające się na dyspozycji art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Sąd w pełni je akceptuje. Charakter obszaru uzasadnia wskaźniki i parametry wprowadzone w planie. O rezydencjonalnym charakterze obszaru objętego planem świadczy także wyznaczenie dla nowo powstających działek szerokości minimalnej na poziomie 18 m, a nadto ustalenie minimalnej wielkości działki budowlanej na poziomie 1000 m kw. lub 800 m kw. (przy przeznaczeniu na segment w zabudowie bliźniaczej). W przedmiocie zakwestionowanego parametru tj. szerokości działki, konieczne jest powołanie się na § 11 ust. 1 pkt 6 planu. Określa on minimalne szerokości frontów działek budowlanych zgodnie z istniejącą parcelacją, a dla nowych działek budowalnych fronty nie mniejsze niż 18 m. Oznacza to, że jedynie w przypadku nowo wydzielanych działek budowlanych konieczne jest zachowanie szerokości 18 m. Natomiast już istniejące zachowują swoje parametry i nie stanowią one przeszkody do realizacji zamiarów budowlanych ich właścicieli. Zarzut ten zatem jest w pełni chybiony. Dodatkowo dokonano analizy całościowej zaskarżonej uchwały i Sąd stwierdza, że plan jednolicie wyznacza warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasady kształtowania ładu przestrzennego dla wszystkich obszarów wyznaczonych w planie jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Potwierdzają to zapisy zawarte w § 16 planu. Nie wprowadził zatem uchwałodawca żadnych obszarów uprzywilejowanych, a także obszarów, których uwarunkowania byłyby mniej korzystne niż obowiązujące dla całego planu. Mając te wszystkie względy na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.