IV SA/Po 828/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę

Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z dnia [...] marca 2016r. nr [...] działając na podstawie art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 23 - dalej k.p.a.) oraz art. 2, art.7, art. 8, art. 17, art. 39, art. 101, art. 102, art. 106 i art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2015r. poz. 163 ze zm. - dalej jako u.p.s.) odmówił I. W. przyznania zasiłku celowego na pokrycie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawca jest obecnie osobą nieaktywną zawodowo, wcześniej przez okres 23 lat prowadził działalność gospodarczą w branży budowlanej, która została zawieszona, a w dniu 27 kwietnia 2015 r. uznany został przez Powiatowy Zespół ds Orzekania o Niepełnosprawności w P. za osobę niepełnosprawną w stopniu lekkim. Żona skarżącego od dnia 1 marca 2016 r. do dnia 31 lipca 2016 r. odbywa staż organizowany przez Powiatowy Urząd Pracy. Rodzina zamieszkuje w budynku wolnostojącym, stanowiącym własność skarżącego. W tej samej nieruchomości zamieszkuje dorosła córka i wnuczka. Obie rodziny deklarują prowadzenie odrębnych gospodarstw domowych, przy korzystaniu ze wspólnej kuchni. Wnioskodawca oświadczył, że ponosi całość opłat. Organ zaznaczył, że córka skarżącego nie wyraziła zgodny na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, wobec czego ustalenie możliwości alimentacyjnych na rzecz rodziców, jak również partycypowania we wspólnych kosztach użytkowania mediów okazało się niemożliwe. W dalszej kolejności organ I instancji wyjaśnił, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. w styczniu 2016 r. rodzina skarżącego nie posiadała dochodu, co stanowi o fakcie nie przekroczenia kwoty kryterium uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej i uprawnia do przyznania pomocy z art. 39 u.p.s.. Organ I instancji wyjaśnił, że mając na uwadze sytuację skarżącego przyznano mu pomoc w formie dofinansowania do zakupu leków dla wnioskodawcy i jego żony wysokości [...] zł, dofinansowanie do zakupu butli gazowej w wysokości [...] zł., dofinansowanie do kosztów poboru energii elektrycznej w wysokości [...] zł. a odrębną decyzją przyznano również zasiłek okresowy w kwocie [...]zł. Organ I instancji odmówił przyznania zasiłku celowego na pokrycie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdyż opłata ta nie mieści się w katalogu "potrzeb bytowych" wymagających zaspokojenia ze świadczeń pomocy społecznej. Organ zaznaczył również, że w 2015 r. na zasiłki celowe otrzymał wsparcie z budżetu gminy w kwocie [...]zł, a wsparciem objęto 293 osoby, co stanowi o kwocie miesięcznego wsparcia w wysokości [...] zł. W budżecie gminy na 2016 roku zaplanowano kwotę [...]zł na realizację wsparcia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Przy założeniu tej samej liczby osób , które korzystały z ww. wsparcia w 2015 r. średni miesięczny zasiłek celowy w 2016 r. to kwota [...]zł. I. W. kwestionując powyższą decyzję, wniósł odwołanie wskazując, że jego sytuacja jest bardzo trudna. Skarżący dodał również, że nie prowadzi z córką wspólnego gospodarstwa domowego. Córka jest matką samotnie wychowującą dziecko i jako zatrudniona na pół etatu nie uczestniczy w ponoszeniu kosztów utrzymania domu, a skarżący nie może w żaden sposób zmusić córki do ponoszenia wspomnianych kosztów. Wnoszący odwołanie stwierdził również, iż w ustawie brak jest katalogu niezbędnych potrzeb życiowych, a odmowa przyznania świadczenia nie wynika z ograniczonych możliwości ośrodka i nie jest podyktowana sprawiedliwym rozdziałem środków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek taki może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wykładni pojęcia "niezbędnej potrzeby życiowej" należy dokonywać przy uwzględnieniu wskazań zawartych w art. 39 ust. 2 u.p.s. oraz celów i zadań pomocy społecznej. W ocenie Kolegium wyliczenie zawarte ma charakter przykładowy, a zgłaszane potrzeby muszą być oceniane pod kątem tego czy mieszczą się w celach i zadaniach pomocy społecznej. Jak wyjaśniło Kolegium niezbędna potrzeba życiowa to taka, która jest usprawiedliwiona ze względu na zachowanie życia, zdrowia a także pełnienia ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Chodzi zatem o potrzebę uzasadnioną podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę. Innymi słowy, niezbędna potrzeba życiowa to taka bez zaspokojenia, której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życia lub zdrowia. Oceniając wniosek skarżącego Kolegium uznało, że pokrycie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mieści się w wyżej przedstawionej definicji niezbędnej potrzeby bytowej. Ponadto Kolegium dodało, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną, a w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku rodzina nie osiągnęła żadnego dochodu. Tym nie mniej, opłaty za wywóz odpadów komunalnych, w przypadku gdy rodzina zdecydowała się na segregację śmieci są na tyle niewysokie (ok. [...] zł za dwuosobowe gospodarstwo domowe), że ich uiszczenie nie przekracza możliwości rodziny. Ponadto Kolegium stwierdziło, że skoro w tym samym budynku mieszka E. W. z córką i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, to powinna partycypować w kosztach utrzymania mieszkania oraz wspomóc rodziców w zaspokajaniu ich potrzeb bytowych. Wsparcie ze strony organów państwa, a więc także organów pomocy społecznej ma charakter subsydiarny. Oznacza to, że pomoc społeczna powinna wkraczać dopiero wówczas, gdy rodzina nie ma możliwości zaspokojenia wnioskowanych potrzeb przy wykorzystaniu własnych zasobów, możliwości i uprawnień. Natomiast jednym z podstawowych obowiązków dzieci jest niesienie pomocy rodzicom, przede wszystkim wówczas gdy znajdują się oni w trudnej sytuacji zdrowotnej czy materialnej. I. W. kwestionując powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm. – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że podstawą prawną zaskarżonych decyzji był przepis art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s, który stanowi, iż zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany również w celu realizacji postanowień kontraktu socjalnego (art. 39a. ust. 1 u.p.s.), osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 1 u.p.s.), a także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 u.p.s.). Zauważyć należy, że pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej", którym posłużył się ustawodawca w art. 39 ust. 1 u.p.s. jest prawnie niedookreślone, a jego interpretacja i ocena należą w każdorazowo rozpoznawanej sprawie do organu rozstrzygającego. W art. 39 ust. 2 u.p.s. wyjaśnia się przykładowo, co należy rozumieć pod pojęciem "niezbędnej potrzeby bytowej" wymieniając tam m.in. zakup niezbędnych przedmiotów użytku domowego, czy koszt drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Dalej należy zaznaczyć trzeba, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki charakter decyzji oznacza, że jakkolwiek organ jest związany przesłankami wskazanymi w przepisach, to jednak ma swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego I instancji, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08). Z powyższego wynika, że w przypadku decyzji uznaniowych jeszcze większą wagę, niż w przypadku decyzji nie mających charakteru uznaniowego, ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu Kolegium prawidłowo oceniło, że żądane przez skarżącego dofinansowanie nie może zostać uznane za niezbędną potrzebę, o której mowa w art. 39 ust. 1 u.p.s. Podkreślić należy, że pojęcie "niezbędna potrzeba bytowa", o której mowa w art. 39 ust. 1 u.p.s. odnosi się do potrzeb, których zaspokojenie uzasadnione jest podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę. Taką potrzebą nie jest pokrycie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponadto zaznaczyć trzeba, że pomoc społeczna ma zmierzać do pomocy, a nie do całkowitego wyręczania osób w pozyskiwaniu środków na życie. Nie może również zmierzać do zaspokojenia wszelkich zgłaszanych żądań. Sprzeciwiałoby się to celom opieki społecznej, a co za tym idzie interesowi społecznemu. Celem opieki społecznej jest z jednej strony zaspokojenie niezbędnych potrzeb umożliwiających życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, z drugiej zaś przyczynienie się do usamodzielnienia osób i rodzin korzystających z tej pomocy oraz ich integrację ze środowiskiem. Podkreślić należy również, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Są zatem upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Na marginesie należy wskazać, że skarżący otrzymał wsparcie w postaci zasiłku okresowego w wysokości [...] zł. (decyzja z dnia [...] lutego 2016r. nr [...]) oraz w postaci zasiłków celowych na dofinansowanie zakupu leków, butli gazowej oraz dofinansowanie do kosztów poboru energii elektrycznej (decyzja z dnia [...] marca 2016r. nr [...]). Tym samym z uwagi na trudną sytuację życiową, w której znalazł się skarżący, nie został on pozbawiony opieki organów pomocy społecznej. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.