IV SA/Po 827/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę

Burmistrz Miasta i Gminy P. decyzją z dnia [...] marca 2016r. nr [...] działając na podstawie art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 23 - dalej k.p.a.) oraz art. 2, art.7, art. 8, art. 17, art. 39, art. 101, art. 102, art. 106 i art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2015r. poz. 163 ze zm. - dalej jako u.p.s.) przyznał I. W. zasiłek celowy na dofinansowanie do zakupu leków dla wnioskodawcy i małżonki w wysokości [...] zł., zasiłek celowy na zakup butli gazowej w wysokości [...] zł. oraz zasiłek celowy na dofinansowanie do kosztów poboru energii elektrycznej w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawca jest osobą nieaktywną zawodowo, przez okres 23 lat prowadził działalność gospodarczą w branży budowlanej, która została zawieszona, a w dniu 27 kwietnia 2015 r. uznany został przez Powiatowy Zespół ds Orzekania o Niepełnosprawności w P. za osobę niepełnosprawną w stopniu lekkim. Dalej wskazano, że wnioskodawca deklaruje, że nie osiąga żadnych dochodów własnych. Żona skarżącego od dnia 1 marca 2016 r. do dnia 31 lipca 2016 r. odbywa staż organizowany przez Powiatowy Urząd Pracy. Rodzina zamieszkuje w budynku wolnostojącym, stanowiącym własność skarżącego. W tej samej nieruchomości zamieszkuje dorosła córka i wnuczka. Obie rodziny deklarują prowadzenie odrębnych gospodarstw domowych, przy korzystaniu ze wspólnej kuchni. Wnioskodawca oświadczył, że ponosi całość opłat. Organ zaznaczył, że córka skarżącego nie wyraziła zgodny na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, wobec czego ustalenie możliwości alimentacyjnych na rzecz rodziców, jak również partycypowania we wspólnych kosztach użytkowania mediów okazało się niemożliwe. W dalszej kolejności organ I instancji wskazał, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. w styczniu 2016 r. rodzina skarżącego nie posiadała dochodu, co stanowi o fakcie nie przekroczenia kwoty kryterium uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej i uprawnia do przyznania pomocy z art. 39 u.p.s. Uzasadniając wysokość przyznanych świadczeń organ I instancji wskazał, że w 2015 r. na zasiłki celowe otrzymał wsparcie z budżetu gminy w kwocie [...]zł, a wsparciem objęto 293 osoby, co stanowi o kwocie miesięcznego wsparcia w wysokości [...] zł. W budżecie gminy na 2016 roku zaplanowano kwotę [...]zł na realizację wsparcia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Przy założeniu tej samej liczby osób , które korzystały z ww. wsparcia w 2015 r. średni miesięczny zasiłek celowy w 2016 r. to kwota [...]zł. Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, że spełnienie kryteriów przez osobę ubiegająca się o świadczenie nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, która sama określi. Wysokość jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione jest bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc i ilości osób potrzebujących pomocy zamieszkujących na terenie danej gminy. Jednocześnie organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków, tak aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących. I. W. kwestionując powyższą decyzję, wniósł odwołanie wskazując, że mimo udzielonego wsparcia z pomocy społecznej jego sytuacja jest bardzo trudna. W dalszej części odwołania skarżący przedstawił kwoty przyznanych świadczeń z pomocy społecznej, starając się wykazać, iż przyznana pomoc nie jest wystarczająca. Skarżący dodał również, że nie prowadzi z córką wspólnego gospodarstwa domowego. Córka jest matką samotnie wychowującą dziecko i jako zatrudniona na pół etatu nie uczestniczy w ponoszeniu kosztów utrzymania domu, a skarżący nie może w żaden sposób zmusić córki do ponoszenia wspomnianych kosztów. Wnoszący odwołanie stwierdził również, iż przyznana wysokość świadczeń nie wynika z ograniczonych możliwości ośrodka i nie jest podyktowana sprawiedliwym rozdziałem środków, lecz jest aktem zemsty za złożoną skargę na działalność organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2016r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zakup leków, butli gazowej oraz opłacenie rachunku za pobór energii należy do niezbędnej potrzeby życiowej. Dalej organ odwoławczy wskazał, że przepisy u.p.s. nie określają wysokości zasiłku celowego, ani nie podają kryteriów ustalenia tej wysokości. Oznacza to, że organ I instancji określając wysokość zasiłku działa w granicach uznania administracyjnego, a wyznacznikami ustalenia kwoty świadczenia jest sytuacja materialna osoby zainteresowanej i cel, na który zasiłek jest przyznawany, oraz możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Kolegium zaznaczyło przy tym, że organ nie jest zobowiązany do przyznawania pomocy we wnioskowanym zakresie, a wysokość zasiłków nie musi wystarczać na pokrycie pełnych kosztów utrzymania i odpowiadać oczekiwaniom osoby zainteresowanej. Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną, a w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku rodzina nie osiągnęła żadnego dochodu. Oznacza to, że rodzina skarżącego nie przekracza kryterium dochodowego, od którego uzależnione jest przyznanie zasiłku celowego. Organ odwoławczy nie stwierdził jednak, aby w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające zwiększenie wysokości przyznanego zasiłku, mimo że przyznana kwota jest niższa od oczekiwań skarżącego. Kolegium zaznaczyło, że rodzina skarżącego nie została pozostawiona w trudnej sytuacji życiowej, a skarżący otrzymuje wsparcie ze strony organów pomocy społecznej, także w innej formie niż zasiłki celowe. Kolegium dodało również, że w tym samym domu co skarżący mieszka jego córka i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Zdaniem Kolegium wsparcie ze strony organów państwa, a więc także organów pomocy społecznej powinno mieć charakter subsydiarny. Oznacza to, że pomoc społeczna powinna wkraczać dopiero wówczas, gdy rodzina nie ma możliwości zaspokojenia wnioskowanych potrzeb przy wykorzystaniu własnych zasobów, możliwości i uprawnień. Skarżący domagając się przyznania większego wsparcia ze strony organów pomocy społecznej nie może więc zasłaniać się tym, że jego córka nie ma zasądzonych alimentów na rzecz rodziców. Obowiązek wspierania rodziców nie może być bowiem oparty wyłącznie na wyrokach sądowych, a wynika z więzi łączących członków rodziny i wzajemnej odpowiedzialności za siebie. I. W. kwestionując powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm. – dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że podstawą prawną zaskarżonych decyzji był przepis art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s, który stanowi, iż zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany również w celu realizacji postanowień kontraktu socjalnego (art. 39a. ust. 1 u.p.s.), osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 1 u.p.s.), a także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 u.p.s.). Zauważyć należy, że pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej", którym posłużył się ustawodawca w art. 39 ust. 1 u.p.s. jest prawnie niedookreślone, a jego interpretacja i ocena należą w każdorazowo rozpoznawanej sprawie do organu rozstrzygającego. W art. 39 ust. 2 u.p.s. wyjaśnia się przykładowo, co należy rozumieć pod pojęciem "niezbędnej potrzeby bytowej" wymieniając tam m.in. zakup niezbędnych przedmiotów użytku domowego, czy koszt drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Instytucja ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.), a jej zadaniem jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz do ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). W świetle akt sprawy bezspornym jest, że skarżący spełnia kryteria wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., w związku z czym na mocy zaskarżonych decyzji otrzymał zasiłek celowy na dofinansowanie do zakupu leków dla wnioskodawcy i współmałżonki w wysokości [...] zł., zasiłek celowy na zakup butli gazowej w wysokości [...] zł. i zasiłek celowy na dofinansowanie do kosztów poboru energii elektrycznej w wysokości [...] zł. W świetle argumentacji skargi kwestią sporną jest zatem wysokość przyznanych świadczeń. Mając powyższe na uwadze zaznaczyć trzeba, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki charakter decyzji oznacza, że jakkolwiek organ jest związany przesłankami wskazanymi w przepisach, to jednak ma swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego I instancji, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08). Z powyższego wynika, że w przypadku decyzji uznaniowych jeszcze większą wagę, niż w przypadku decyzji nie mających charakteru uznaniowego, ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organy I i II instancji, prawidłowo opisały sytuację finansową skarżącego (co nie jest przez skarżącego kwestionowane) i wskazując na art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. właściwie wyjaśniły cel przyznawania zasiłku celowego oraz zasady uzależniające wysokość przyznanego świadczenia od uzasadnionych potrzeb i sytuacji życiowej wnioskodawcy. Należy podkreślić, na co zwrócił również uwagę organ odwoławczy, iż pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki i możliwości. Pomoc społeczna nie jest jednak instytucją mającą na celu wyręczenie, czy też zastąpienie osób korzystających z pomocy w ich własnych staraniach mających na celu wyjście z trudnej sytuacji życiowej. Podkreślić przy tym należy, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Są zatem upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na wysokość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy osoby wymagające wsparcia. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wykazał, kwoty jakie przeznaczone zostały na zasiłki celowy oraz średnią kwotę zasiłku celowego. Ponadto wskazać należy, iż jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2016r. nr [...] przyznano skarżącemu zasiłek okresowy w wysokości [...] zł. Powyższe okoliczności wskazane w zaskarżonych decyzjach oznaczają, iż organy obu instancji nie przekroczyły granic uznaniowości uznając, że zasadnym jest przyznanie zasiłków celowych na zakup leków, butli gazowej oraz dofinansowanie do kosztów poboru energii elektrycznej w wysokości wskazanej w decyzji organu I instancji Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.