IV SA/Po 819/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego we Wrześni na uchwałę Rady Miejskiej w Miłosławiu z dnia 23 lutego 2022 r. nr XLIII/373/22 w przedmiocie wprowadzenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miłosław na rok 2022" postanawia: umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne.

Pismem z 14 września 2022 r. znak: 4252-0.Pa.64.2022 (wpływ do Sądu: 22 grudnia 2022 r.) Prokurator Rejonowy we Wrześni (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XLIII/373/2022 Rady Miejskiej w Miłosławiu z dnia 23 lutego 2022 r. w sprawie wprowadzenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miłosław na rok 2022" (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 01.03.2022 r. poz. 1583; dalej jako "Uchwała") - który to program stanowił załącznik do Uchwały (zwany też dalej "Programem") - zaskarżając tę uchwałę w całości. Zarzuciwszy istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz 11 ust. 3 i art. 11a ust. 1, 2 pkt 2, 3, 4, 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572; dalej w skrócie "u.o.z.") - przez: i) stwierdzenie w § 3 Uchwały, iż traci moc uchwała Rady Miejskiej w Miłosławiu nr XXXI 1/263/21 z dnia 9 marca 2021 r. w sprawie wprowadzenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miłosław na rok 2021", w sytuacji, w której w dacie podjęcia kolejnej uchwały, tj. 23 lutego 2022 r., wymieniona wyżej uchwała nie obowiązywała, z uwagi na to, iż utraciła moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2021 r., ii) niewskazanie [w] § 4 pkt 1-4 Programu konkretnych miejsc i sposobów dokarmiania kotów oraz brak określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) i poprzestanie na ogólnym stwierdzeniu o współpracy w zakresie realizacji ww. zadań z osobami fizycznymi i organizacjami społecznymi, a tym samym niewyczerpanie delegacji ustawowej, iii) wskazanie w § 5 ust. 3 Programu, iż zwierzęta odłowione będą umieszczone w miejscu ograniczonego pobytu, które nie jest schroniskiem, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, iv) niewskazanie w § 6 ust. 2 Programu konkretnego podmiotu zobowiązanego do wykonania zabiegu kastracji albo sterylizacji bezdomnych zwierząt przebywających w schronisku, v) odstąpienie od wskazania w § 11 ust. 1-3 [Programu] wysokości środków finansowych, jakie będą przeznaczone na realizację poszczególnych zadań Programu oraz sprecyzowania sposobu ich wydatkowania - Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę Gmina Miłosław, reprezentowana przez r. M., wniosła o oddalenie skargi, podkreślając przede wszystkim, że zarzuty skargi w głównej mierze oscylują wokół zbyt mało szczegółowej treści zaskarżonej uchwały. Tymczasem przepisy ustawy o ochronie zwierząt nie przewidują, jak szczegółowy ma być program ochrony zwierząt. Zatem nie można czynić Uchwale zarzutów, że nie posiada ona postanowień dostatecznie szczegółowych, skoro ten stopień szczegółowości nie wynika z przepisów ustawowych, a Uchwała zawiera wszystkie wymagane elementy, zakreślone przez art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z 29 grudnia 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 29 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, gdyż w dniu wyrokowania zaskarżona uchwała już nie obowiązywała. Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa była rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału. Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła uchwała nr XLIII/373/22 Rady Miejskiej w Miłosławiu z dnia 23 lutego 2022 r. w sprawie wprowadzenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miłosław na rok 2022". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych - które Sąd w niniejszym składzie podziela - tego rodzaju uchwała, podejmowana na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (ówcześnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 638, z późn. zm.; w skrócie "u.o.z."), stanowi akt prawa miejscowego (zob. np. wyrok NSA z 14.07.2022 r., I OSK 66/21, CBOSA, i tam przywołane dalsze orzeczenia NSA). Jest poza sporem, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 01 marca 2022 r. oraz że – zgodnie z jej § 4 - weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem 16 marca 2022 r. Jednocześnie z treści Uchwały (jej tytułu oraz §1) jasno wynika, że jej postanowienia wprowadzono (a więc miały obowiązywać) tylko "na rok 2022", czyli do 31 grudnia 2022 r. - co odpowiada dyspozycji art. 11a ust. 1 u.o.z., zgodnie z którą program uchwala się "corocznie". Nie ulega zaś wątpliwości, że upływ czasu, na jaki dany akt (tu: Uchwała) został wydany, powoduje utratę mocy obowiązującej tego aktu (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317). Oznacza to, że Uchwała z dniem 31 grudnia 2022 r. bezpowrotnie wygasła i od 1 stycznia 2023 r. już nie obowiązuje. Wypada zauważyć, że analogiczny pogląd - o utracie przez uchwałę w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi mocy obowiązującej z końcem danego roku kalendarzowego - wyraził Prokurator w skardze w odniesieniu do uprzednio obowiązującej uchwały Rady Miejskiej w Miłosławiu nr XXXI 1/263/21 z dnia 9 marca 2021 r. "Zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny (tu: na skutek wygaśnięcia Uchwały w związku z upływem czasu, na jaki została podjęta) skutkuje, co do zasady, bezprzedmiotowością postępowania sądowego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Macieja Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.). Od tej zasady istnieją pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Należy wszakże podkreślić, że chodzi w takim przypadku wyłącznie o możliwość stosowania przepisów uchylonej (odpowiednio: wygasłej) uchwały "nadal" do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie) - co wynika jasno z uzasadnienia ww. orzeczenia TK o sygn. akt W 5/94 - a nie o sam fakt, że wcześniej zaskarżony akt był w praktyce stosowany w sytuacjach z okresu poprzedzającego jego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a więc w przeszłości. W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują", w tym znaczeniu, że można je stosować [obecnie - uw. Sądu] do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taki przypadek nie zachodzi. Godzi się bowiem zauważyć, że - na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę - zarzuty skargi zasadniczo dotyczyły nie dość wyczerpującej (pełnej / szczegółowej / konkretnej) treści regulacji zaskarżonej uchwały, w świetle wymogów rekonstruowanych przez Prokuratora z przepisów art. 11a u.o.z. Zauważmy, że taki charakter miało w istocie nawet zarzucone uchybienie, jakim dotknięty został § 5 ust. 3 Programu - w którym de facto nie doprecyzowano, że wzmiankowane w tym przepisie "miejsca ograniczonego pobytu" (określone w § 9 ust. 1 Uchwały), służą umieszczaniu wyłapanych bezdomnych zwierząt (nie-gospodarskich), które zostały odłowione w przypadkach, o jakich mowa w art. 11 ust. 3 in fine u.o.z., tj. bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, gdyż stwarzały poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. A zatem wszystkie zarzuty skargi (poza tym już zupełnie bagatelnym, który dotyczył zbędności § 3 Uchwały) w istocie sprowadzały się do wytknięcia tzw. pominięcia prawodawczego, polegającego właśnie na naruszeniu obowiązku wyczerpującego (w tym: w wymaganym stopniu szczegółowego / konkretnego) uregulowania w akcie prawa miejscowego materii przekazanej do regulacji podustawowej w upoważnieniu ustawowym (por. wyrok WSA z 17.09.2021 r., II SA/GI 849/21, CBOSA). Abstrahując, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, od spornej w orzecznictwie i doktrynie kwestii, czy zarzucane naruszenie prawa polegające na pominięciu w treści aktu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego niektórych materii przeznaczonych do uregulowania w formie tego aktu może stanowić naruszenie "istotne", czy tylko "nieistotne" (por. np. wyroki NSA: z 17.11.2005 r., I OSK 797/05; z 01.03.2017 r" II FSK 3651/16; a także wyroki WSA: z 24.10.2007 r., II SA/Go 580/07; z 03.12.2012 r" IV SA/GI 783/12; z 22.09.2016 r., ISA/Ol 540/16 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też: M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 198-200; D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 317), wypada ograniczyć się do oczywistego stwierdzenia, że w zakresie dotkniętym zarzucanymi pominięciami prawodawczymi Uchwała i tak, niejako z natury rzeczy (wszak prawodawcze "pominięcie", to "brak" regulacji), nie mogłaby być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej wygaśnięcie (por. postanowienie WSA z 18.01.2018 r., IV SA/Po 702/17, CBOSA). Z tych wszystkich względów postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Prokuratora na Uchwałę podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.