IV SA/Po 796/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wągrowcu na uchwałę Rady Miasta i Gminy Margonin z dnia 24 marca 2022 r. nr XXXVIII/380/2022 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Margonin w 2022 roku stwierdza nieważność § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały.

Prokurator Rejonowy w Wągrowcu, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) zaskarżył § 12 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały Nr XXXVIII/380/2022 Rady Miasta i Gminy Margonin z dnia 24 marca 2022 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Margonin w 2022 roku. Uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 11 a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 572, dalej: u.o.z.) poprzez pominięcie w treści § 12 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu wydatkowania środków i przeznaczenie łącznej kwoty 103.320 zł. na realizację wszystkich celów programu i wskazanie, że będą wydatkowane na cele określone w programie w oparciu o umowę współpracy z Fundacją Zawsze Razem (umowa z dnia 2 stycznia 2022 r., znak [...]), bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele i tym samym pozostawienie organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 12 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Rada Miasta i Gminy Margonin w dniu 24 marca 2022 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r.., poz. 559 ze zmianami, dalej: u.s.g.) i art. 11a u.o.z. podjęła uchwałę Nr XXXVIII/380/2022 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Margonin w 2022 roku. Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z treścią art. 11 a ust. 1 u.o.z. Rada gminy poprzez realizację zadania własnego, jakim jest zapobieganie bezdomności zwierząt, zapewnienie im opieki oraz ich wyłapywanie określa corocznie do dnia 31 marca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do treści art. 11 a ust. 2 tejże ustawy program obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Natomiast w myśl ust. 5 art. 11 a program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji ponosi gmina. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 1-8 i ust. 5 art. 11 a u.o.z. W § 12 ust. 1 załącznika do uchwały zapisano, że "Środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone są w budżecie Gminy Margonin, w kwocie w wysokości 103.320 złotych", natomiast w ust. 2: " Środki finansowe wydatkowane na cele określone w programie w oparciu o umowę współpracy z Fundacją Zawsze Razem (umowa z dnia 2 stycznia 2022 r., znak [...])." Wskazany przepis § 12 ust. 1 i 2 załącznika wymienionej uchwały w ocenie skarżącego istotnie narusza prawo. Ocena należytego wykonania nałożonego na Radę obowiązku ustawowego w zakresie wskazania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację była wielokrotnie dokonywana przez sądy administracyjne Z ich orzeczeń wynika, iż przepis art. 11 a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz konkretny sposób wydatkowania tych środków i określenia środków na realizację poszczególnych zadań. W wymienionym przepisie ustawodawca użył sformułowania "program zawiera" co oznacza konieczność zamieszczania obu wymienionych w tym przepisie elementów (wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, określenie konkretnego sposobu ich wydatkowania). Jest to norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale musi prowadzić do jej wyeliminowania z porządku prawnego. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Rada gminy została zobowiązana przez ustawodawcę do uregulowania wszystkich kwestii związanych z wymienionym powyżej programem uznanych za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny aby umożliwić adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Wskazane w § 12 ust. 1 załącznika do uchwały środki finansowe w wysokości 103.320 złotych na realizację zadań wynikających z programu nie obejmują konkretnych kwot, które mogłyby zostać przeznaczone na konkretne cele. Taki zapis umożliwia organowi wykonawczemu gminy nadmierną swobodę w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem, a ponadto nie gwarantuje by rzeczywiście każde z zadań objętych programem było realizowane i nie reguluje kwestii w jakim zakresie będą finansowane. Przyjęcie, że środki finansowe wydatkowane będą na cele określone w programie w oparciu o umowę współpracy z Fundacją Zawsze Razem także nie mieści się w granicach ustawowej podstawy. Dlatego przepis § 12 ust. 2 załącznika do uchwały nie wypełnia ustawowych wytycznych do stanowienia tego rodzaju aktu prawa miejscowego, naruszając w sposób istotny przyporządkowane mu przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Margonin wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że na etapie podejmowania uchwały nie sposób przewidzieć szczegółowo, jakie będą wysokości poszczególnych wydatków na realizację zadań finansowych z przeznaczonej w budżecie kwoty wydatków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli nie ma cech dowolności. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga w zakresie naruszenia przepisów u.o.z. przez § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 5 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Na zasadzie art. 11a ust. 5 u.o.z., lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający podziela, zgodnie z którym użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 504/20, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Działając w zakresie ustawowej delegacji, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. W świetle powyższego zasadne jest stwierdzenie, że organ nie wypełnił należycie delegacji ustawowej. W przepisie § 12 załącznika do uchwały Rada określiła łączną wysokość środków na realizację zadań związanych z programem opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zdaniem Sądu zapis § 12 załącznika do uchwały nie wypełnia delegacji ustawowej, a więc pozostaje w istotnej sprzeczności z treścią i celem art. 11a ust. 5 u.o.z. Rada nie wskazała w nim bowiem, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją, a więc jakie środki powinny zostać przeznaczone przykładowo na usypianie ślepych miotów, sterylizację albo kastrację czy zapewnienie opieki dla bezdomnych zwierząt. Oznacza to, że w istocie rozdział tych środków został pozostawiony do uznania organu wykonawczego gminy, a zakres pozostawionej organowi wykonawczemu gminy w wykonaniu swobody w zakresie wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków jest nadmierny. Rada pozostawiła bowiem w tym zakresie całkowitą dowolność organowi wykonawczemu. Wbrew zatem przepisowi art. 11a ust. 5 u.o.z. zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie, a Rada - nie określając konkretnego sposobu wydatkowania środków - nie wypełniła delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 lutego 2022 r., IV SA/Po 57/22, LEX nr 3317865). Jednocześnie sąd nie kwestionuje, że precyzyjne określenie (w ramach omawianego programu) wysokości środków przeznaczonych na poszczególne cele może być złożone, nie jest to jednak z pewnością rzeczą niemożliwą. W ocenie Sądu szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z przyjmowanego programu oraz ewentualnej rezerwy, a tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków finansowych, nie powinno nastręczać szczególnych trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z przyjętego programu Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i określiła pulę przeznaczonych na realizację programu środków finansowych, bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów programem przewidzianych (por. np. wyrok WSA w Szczecinie z 1 kwietnia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 83/21). W ocenie Sądu, należało przyjąć, że pominięcie określenia konkretnej wysokości środków przeznaczonych na konkretne cele i w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację poszczególnych celów Programu stanowi istotne naruszenie prawa tj. art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości tego zapisu skutkującego koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. Kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte Programem ma bowiem zasadnicze znaczenie dla jego realizacji. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. należało stwierdzić nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 12.