IV SA/Po 772/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2024 r. sprawy ze skargi "Z. " Sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie nienaliczenia opłaty za strzeżenie i przechowywanie pojazdu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty M. z dnia 01 grudnia 2022 roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz "Z. " Sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Starosta M., postanowieniem z dnia 1 grudnia 2022 roku (nr [...]), na podstawie art. 24a ust. 8 ustawy o odpadach, postanowił nie naliczać opłaty za strzeżenie i przechowywanie od dnia 19 października 2022 roku do dnia 30 listopada 2022 roku pojazdu-naczepy o numerze rejestracyjnym [...] zatrzymanego w trybie art. 24a ust. 1 ustawy o odpadach, w miejscu wyznaczonym w Wojewódzkim Planie Gospodarki odpadami dla województwa [...] do magazynowania odpadów dla zatrzymanych transportów odpadów, tj. na terenie Z. Sp. z o.o. z siedzibą w M. . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że samochód ciężarowy o nr rejestracyjnym [...] oraz naczepa o nr rejestracyjnym [...] został zatrzymany w dniu 19 października 2022 roku i skierowany na parking zlokalizowany na terenie Z. Sp. z o.o. w miejscowości M. , [...], w związku z podejrzeniem nielegalnego transgranicznego przemieszczania odpadów. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, pismem z dnia 28 listopada 2022 roku, poinformował Starostę, że nie ma przesłanek, aby uznać powyższy transport za nielegalny w świetle ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz rozporządzenia 1013/2006 i transport może zostać zwolniony. Skoro transport została uznany przez GIOŚ za legalny, czyli nie stwierdzono naruszenia przepisów prawnych, to należało odstąpić od naliczenia opłaty za strzeżenie i przechowywanie pojazdu. Starosta zaznaczył, że zgodnie z prawomocnym wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2022 roku o sygn. akt IV SA/Po 37/22 "opłata może być nałożona tylko i wyłącznie w sytuacji ujawnionych naruszeń w transporcie odpadów, a nie podejrzeń, które nie zostały potwierdzone". Z. " Sp. z o.o. z siedzibą w M. , reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystała z prawa do złożenia zażalenia. Spółka zażądała uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i wskazała, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 24a ust. 6, ust. 7 i ust. 8 ustawy o odpadach poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że opłatę za strzeżenie i przechowywanie pojazdu pobiera się wyłącznie w przypadku potwierdzenia naruszeń w zakresie transportu odpadów, a także przyjęcie stanowiska, że art. 24a ust. 8 ustawy o odpadach umożliwia Staroście podjęcie rozstrzygnięcia w postaci odstąpienia od naliczenia opłaty. Spółka zarzuciła ponadto naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia sprawy, czego następstwem było uznanie, że przytoczone przez Starostę orzeczenie sądu administracyjnego, które dotyczyło zatrzymania transportu produktów ubocznych, a nie odpadów, miałoby przesądzać o prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia w kwestii zatrzymania naczepy o numerze rejestracyjnym [...] zawierającej odpady. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 20 września 2023 roku (nr [...]), po rozpoznaniu sprawy w trybie zażaleniowym, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że opłata może być ustalona wyłącznie w przypadku gdy zatrzymany transport odpadów odbywał się z naruszeniem, o którym mowa w art. 24a ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. W ocenie organu odwoławczego, Starosta trafnie przywołał wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2022 roku sygn. akt IV SA/Po 37/22, który zaakceptował stanowisko, że "opłata może być nałożona tylko i wyłącznie w sytuacji ujawnionych naruszeń w transporcie odpadów, a nie podejrzeń, które nie zostały potwierdzone". Jednak rację ma wnosząca zażalenie, że przywołany wyrok WSA w Poznaniu dotyczył sytuacji, w której zatrzymany transport nie był transportem odpadów. Jednak w ocenie Kolegium analogicznie należy traktować przypadki, w których zatrzymany transport był transportem odpadów, ale nie ujawniono naruszeń, o których mowa w art. 24a ust. 1 ustawy o odpadach. Sąd w uzasadnieniu przywołanego wyroku stwierdził, że "Do orzekania w kwestii naruszenia przepisów o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (art. 24a ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach) właściwy jest Główny Inspektor Ochrony Środowiska." W niniejszej sprawie GIOŚ stwierdził, że "nie ma przesłanek, aby uznać powyższy transport za nielegalny w świetle ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów". W tym stanie rzeczy nie było zasadne, aby podmiot wykonujący transport odpadów ponosił opłatę za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie pojazdu, jeżeli zatrzymanie pojazdu okazało się niezasadne, a nieprawidłowości nie potwierdziły się. Z. Sp. z o.o. z siedzibą w M. , reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Spółka zażądał uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty M. , a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. W ocenie skarżącej Spółki kwestionowane postanowienia zostały wydane z naruszeniem: 1) art. 24a ust. 6 ust. 7 oraz ust. 8 ustawy o odpadach poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że opłatę za strzeżenie i przechowywanie pojazdu pobiera się od podmiotu wykonującego transport wyłącznie w przypadku potwierdzenia naruszeń w zakresie transportu odpadów, a brak stwierdzenia takich naruszeń miałby powodować, że opłata jest nienależna, 2) art. 24a ust. 8 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis umożliwia Staroście podjęcie rozstrzygnięcia w postaci odstąpienia od naliczenia opłaty za strzeżenie i przechowywanie zatrzymanego pojazdu z odpadami, chociaż przepis nie wyposaża starosty w kompetencję do podejmowania tego rodzaju rozstrzygnięć, a organy administracji publicznej nie mogą domniemywać kompetencji do podejmowania władczych rozstrzygnięć o treści innej niż wynikająca z przepisów, 3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz uznania, że przytoczone przez organy obu instancji orzeczenie sądu administracyjnego dotyczące zatrzymania transportu produktów ubocznych niestanowiących odpadów miałoby przesądzać o prawidłowości podjętego przez Starostę rozstrzygnięcia o odstąpieniu od naliczania opłaty za strzeżenie i przechowywanie naczepy o numerze rejestracyjnym [...] zawierającej odpady, 4) art. 124 § 2 w związku z art. 8 § 1 i art. 11 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez: - ograniczenie uzasadnienia postanowienia do wskazania, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie i przytoczenia treści przepisów art. 24a ust. 1, ust. 2, ust. 7 i ust. 8 ustawy o odpadach oraz wypowiedzi Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, - stwierdzenie, że SKO przychyla się do stanowiska Starosty, przy jednoczesnym pominięciu, iż w zażaleniu naruszenie art. 24a ust. 8 ustawy o odpadach podniesione zostało w dwóch odrębnych zarzutach i w konsekwencji nawiązania wyłącznie do zarzutu naruszenia art. 24a ust. 6, ust. 7 i ust. 8 ustawy o odpadach, - brak ustosunkowania się merytorycznie do zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zażądało oddalenia skargi oraz podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2022, poz. 2492). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 - dalej w skrócie "P.p.s.a."). Uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sprawy ze skargi na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarga okazała się uzasadniona. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.). Zgodnie z art. 24a ust. 1 ustawy o odpadach pojazd wraz z odpadami może zostać zatrzymany przez Krajową Administrację Skarbową, Straż Graniczną, Policję, Inspekcję Transportu Drogowego oraz organy Inspekcji Ochrony Środowiska, jeżeli w trakcie kontroli transportu odpadów ujawniono: 1) naruszenie szczegółowych wymagań dla transportu odpadów, 2) przemieszczanie odpadów do nieuprawnionego odbiorcy, 3) naruszenie przepisów o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Zatrzymany pojazd wraz z odpadami jest kierowany do najbliższego dostępnego miejsca wyznaczonego w wojewódzkim planie gospodarki odpadami spełniającego warunki magazynowania odpadów (art. 24a ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o odpadach). Pojazd wraz z odpadami umieszcza się w miejscu wyznaczonym zgodnie z ust. 2 do czasu usunięcia naruszeń szczegółowych wymagań dla transportu odpadów lub ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za zagospodarowanie tych odpadów (art. 24a ust. 5 ustawy o odpadach). Za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie pojazdu w miejscu, o którym mowa w ust. 2, pobiera się opłaty (art. 24a ust. 6 ustawy o odpadach). Do uiszczenia opłat jest obowiązany podmiot wykonujący transport odpadów (art. 24a ust. 7 ustawy o odpadach). Starosta właściwy ze względu na miejsce, o którym mowa w ust. 2, ustala, w drodze postanowienia, wysokość opłat za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie pojazdu w tym miejscu, uwzględniając wydatki z tym związane zgodnie ze średnią ceną rynkową usług w zakresie usuwania, strzeżenia i przechowywania pojazdów na obszarze jego działania; w postanowieniu starosta ustala termin i sposób wniesienia opłat; na postanowienie służy zażalenie (art. 24a ust. 8 i ust. 9 ustawy o odpadach). W przypadku konieczności ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za gospodarowanie odpadami zwrot pojazdu z miejsca, o którym mowa w ust. 2, następuje po przedstawieniu podmiotowi, o którym mowa w ust. 1, ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 24b ust. 3, albo rozstrzygnięcia wydanego na podstawie przepisów o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (art. 24a ust. 10 ustawy o odpadach). Jeżeli ustały przyczyny uzasadniające przechowywanie pojazdu w miejscu, o którym mowa w ust. 2, starosta właściwy ze względu na miejsce, na które został skierowany zatrzymany pojazd wraz z odpadami, zawiadamia uprawnionego o możliwości odebrania pojazdu (art. 24a ust. 11 ustawy o odpadach). Analiza powołanych powyżej przepisów prowadzi do oczywistych wniosków, że czynność kontroli transportu odpadów, zatrzymania oraz skierowania pojazdu wraz z odpadami do najbliższego dostępnego miejsca wyznaczonego w wojewódzkim planie gospodarki odpadami jest zdarzeniem prawnym odrębnym od aktu ustalenia wysokość opłat za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie pojazdu. Zadania dotyczące kontroli transportu odpadów, zatrzymania pojazdu wraz z odpadami oraz jego skierowania do najbliższego dostępnego miejsca wyznaczonego w wojewódzkim planie gospodarki odpadami należą do Krajowej Administracji Skarbowej, Straży Granicznej, Policji, Inspekcji Transportu Drogowego oraz organów Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 24a ust. 1-2 ustawy o odpadach). Te działania mają charakter czynności administracyjnoprawnych. Zgodnie z definicją ustawową (art. 24a ust. 2a pkt 1-2 ustawy o odpadach) skierowanie pojazdu wraz z odpadami do najbliższego dostępnego miejsca wyznaczonego w wojewódzkim planie gospodarki odpadami może mieć postać: - nadzorowania przejazdu pojazdu wraz z odpadami przez funkcjonariuszy lub inspektorów Krajowej Administracji Skarbowej, Straży Granicznej, Policji, Inspekcji Transportu Drogowego oraz organów Inspekcji Ochrony Środowiska (art. 24a ust. 2a pkt 1 ustawy o odpadach), - albo usunięcia pojazdu przez jego przewiezienie lub holowanie. Dyspozycję przewiezienia lub holowania pojazdu wydaje się podmiotowi, któremu starosta właściwy ze względu na miejsce kontroli powierzył zadanie usuwania pojazdów w trybie art. 130a ust. 5f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1047, 919, 1053, 1088, 1123 i 1193), a jeżeli jest to niemożliwe, dyspozycję wydaje się innemu przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą obejmującą usuwanie pojazdów (art. 24a ust. 2b ustawy o odpadach). Opłatę za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie pojazdu ustala w formie postanowienia Starosta właściwy ze względu na miejsce wyznaczone w wojewódzkim planie gospodarki odpadami (art. 24a ust. 8 ustawy o odpadach). Dostrzegać należy, że istotą aktu ustalenia opłaty za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie pojazdu jest obciążenie podmiotu wykonującego transport odpadów odpowiedzialnością finansową za koszty usług, które zostały wykonane przez podmioty zewnętrze (przedsiębiorców) na zlecenie organów administracji publicznej przy realizacji powierzonych tym organom zadań/kompetencji (art. 24a ust. 7 ustawy o odpadach). Opłaty wraz z odsetkami podlegają egzekucji w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 24a ust. 12 zdanie drugie ustawy o odpadach). Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygało sprawę załatwioną postanowieniem Starosty M. , którego przedmiotem winny być kwestie dotyczące: ustalenia wysokości opłaty za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie pojazdu, a także terminu oraz sposobu wniesienia tej opłaty (art. 24a ust. 8 ustawy o odpadach). Sąd podziela stanowisko skarżącej Spółki o istotnym naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię oraz zastosowanie. Autor skargi trafnie dostrzega, że stanowisko organu odwoławczego nie ma uzasadnienia w treści przepisów prawa, bo ustawodawca nie przesądził ani jednoznacznie, ani choćby pośrednio, że obowiązek poniesienia opłaty za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie pojazdu warunkuje niezgodność z prawem transportu odpadów. W konsekwencji okolicznością indyferentną prawnie z punktu widzenia ustalenie opłaty za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie pojazdu było to, czy zatrzymany transport odpadów pojazdem-naczepą o numerze rejestracyjnym [...] odbywał się z naruszeniem art. 24 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Skarżone organy błędnie uznały, iż "opłata może być nałożona tylko i wyłącznie w sytuacji ujawnionych naruszeń w transporcie odpadów, a nie podejrzeń, które nie zostały potwierdzone". Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie dostrzega, że wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2022 roku sygn. akt IV SA/Po 37/22 dotyczył sytuacji, w której zatrzymany transport nie był transportem odpadów. Jednak błędnie przyjmuje, że analogicznie należy traktować przypadki, w których zatrzymany transport jest transportem odpadów, ale nie ujawniono naruszeń, o których mowa w art. 24a ust. 1 ustawy o odpadach. Na gruncie treści przepisów art. 24a ust. 6 oraz ust. 8 ustawy o odpadach okolicznościami warunkującymi ustalenie opłaty za usunięcie, strzeżenie i przechowywanie pojazdu jest wykonanie przez podmioty zewnętrze na zlecenie organów administracji publicznej usług w zakresie usunięcia, strzeżenia i przechowywania pojazdu. Do uiszczenia tej opłat obowiązany podmiot wykonujący transport odpadów (art. 24a ust. 7 ustawy o odpadach). Sąd podziela stanowisko skarżącej Spółki, że Starosta M. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) przyjął, iż stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2022 roku o sygn. akt IV SA/Po 37/22 może przesądzać o treści rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie administracyjnej. Okoliczności prawne i faktyczne sprawy objętej cytowanym wyrokiem nie przystają do kontrolowanej sprawy. Powołany wyrok dotyczył sprawy, w której doszło do ustalenia opłaty związanej z zatrzymaniem, strzeżeniem i przechowywaniem pojazdu transportującego produkty uboczne. Starosta nałożył obowiązek poniesienia opłaty na podmiot, który wykonywał transport przedmiotów lub substancji niebędących odpadami. Dowody włączone do akt administracyjnych kontrolowanej sprawy wskazują natomiast jednoznacznie, że pojazdem-naczepą o numerze rejestracyjnym [...] realizowany był transport odpadów o kodzie identyfikacyjnym 17 0402, B1010. Autor skargi trafnie wskazuje, że okoliczności prawne i faktyczne niezbędne do rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy nie zostały rozpatrzone w wyczerpujący sposób. Powołany wyrok WSA w Poznaniu dotyczy konsekwencji transportu produktów ubocznych, które nie zostały objęte instrumentami prawnymi obecnymi w art. 24a ustawy o odpadach. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obowiązane są rozpoznać informację zawartą w treści pisma GIOŚ z dnia 28 listopada 2022 roku, że "nie ma przesłanek, aby uznać powyższy transport za nielegalny w świetle ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. Zatem transport może zostać zwolniony." jako okoliczność przesądzającą o ustaniu przyczyn uzasadniających przechowywanie pojazdu oraz aktualizującą obowiązek zawiadomienia uprawnionego o możliwości odebrania pojazdu w rozumieniu art. 24a ust. 11 ustawy o odpadach. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lit. c)P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty M. (punkt pierwszy wyroku). O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w osobie adwokata (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).