II SA/Wr 307/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z/s w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 11 kwietnia 2023 r. Nr SKO.SO/41/5/23 w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania I. oddala skargę w całości; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - na rzecz r.pr. M. Z. kwotę 590,40 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt złotych i 40/100), w tym kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 110,40 zł (słownie: sto dziesięć złotych i 40/100) z tytułu podatku VAT.

Decyzją z dnia 3 marca 2023 r. (nr KO.6236.1.2023) Prezydent Miasta J., działając na podstawie art. 26 ust 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm., dalej ustawa) oraz art 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.) w pkt. 1. nakazał posiadaczowi odpadów - Fundacji C. w likwidacji z siedzibą w J. usunięcie odpadów o następujących kodach: - 16 0103 - zużyte opony; - 16 0119 - tworzywa sztuczne; - 160122-inne niewymienione elementy; - 16 0216 - elementy usunięte ze zużytych urządzeń inne niż wymienione w 16 02 15; - 17 09 04 - zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01,17 09 02 i 17 09 03; - 20 03 07 - odpady wielkogabarytowe; - 200301 - niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne; - 20 03 99 -odpady komunalne niewymienione w innych podgrupach z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania tj. na terenie działki nr [...], położonej w J. przy ul. [...]; 2. wskazał, że odpady należy usunąć w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; 3. wskazał, że usuwane odpady należy przekazać do zagospodarowania firmie (firmom) posiadającym stosowne zezwolenia w zakresie gospodarowania tymi odpadami; 4. nakazał przekazać do Urzędu Miasta J. informację o sposobie wykonania nałożonego obowiązku wraz z dokumentacją potwierdzającą usunięcie odpadów. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 20 stycznia 2023 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania tj. z terenu działki nr [...]. W toku postępowania ustalił, że właścicielem działki jest Fundacja C. w likwidacji z/s w J., reprezentowana przez likwidatora M. G. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art 3 ust 1 pkt. 19 ustawy o odpadach przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Przyjęte domniemanie zwalnia organ – jak wskazuje judykatura – z obowiązku dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Władający gruntem muszą bowiem mieć świadomość dbałości o porządek na swoich nieruchomościach i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości. Uznając fundację za posiadacza odpadów organ wskazał, że informacje o gromadzeniu odpadów na terenie działki nr [...] zostały ujawnione w trakcie czynności przeprowadzonych w dniu 3 stycznia 2023 r. przez pracowników Urzędu Miasta J. oraz pracowników Straży Miejskiej w J. z uwagi na powzięcie wiadomości o nielegalnym składowaniu tam odpadów. Zawiadomieniem z dnia 27 stycznia 2023 r. strona została poinformowana o przeprowadzeniu wizji terenowej na działce nr [...] w dniu 13 lutego 2023 r. W wyznaczonym terminie dokonano oględzin przedmiotowej działki, bez udziału strony, która zawiadomiona prawidłowo, nie stawiła się na oględzinach. Na miejscu ujawniono nagromadzone odpady zużytych opon, zmieszane odpady komunalne, odpady pochodzące z demontażu pojazdów, odpady z remontu i budowy, plastikowe ramy okienne i drzwiowe, szkło, elementy zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, odpady wielkogabarytowe, którym odpowiadają kody odpadów wskazane w pkt I rozstrzygnięcia. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 ustawy magazynowanie odpadów winno odbywać się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi i prowadzone może być wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Nadto, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt. 25 ustawy składowanie odpadów może odbywać się wyłącznie w obiekcie budowlanym przeznaczonym do składowania odpadów, tj. na składowisku odpadów. Na przedmiotowym terenie nie jest prowadzona żadna z wyżej wskazanych działalności, zatem – zdaniem Prezydenta - należy uznać, iż miejsce, w którym zgromadzone są odpady nie jest miejscem wyznaczonym do ich składowania lub magazynowania. W tych okolicznościach, w myśl art. 26 ust. 1 ustawy jako posiadacz odpadów była zobowiązana do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Odwołanie od tej decyzji złożyła fundacja. Decyzją z dnia 11 kwietnia 2023 r. (nr SKO.SO/41/5/23), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze, na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 26 ust. 2 i ust. 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium przywołując podstawy materialnoprawne wydanej decyzji wyjaśniło, że wynika z nich domniemanie prawne, zgodnie z którym, władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zostało ono wprowadzone przez ustawodawcę, w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Oznacza to, ze domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Władający powierzchnią ziemi może więc zwolnić się z odpowiedzialności za odpady wykazując, że odpadem faktycznie władał inny podmiot, czyli wskazując na innego posiadacza odpadów. Wprowadzenie przez ustawodawcę omawianego domniemania zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto jest wytwórcą odpadów, co jednak nie oznacza możliwości zignorowania dowodów wskazujących tę osobę, jeżeli takie zostaną w toku postępowania pozyskane. Kolegium zauważyło, że w myśl obowiązujących przepisów, dla zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane było ustalenie następujących okoliczności: 1/ faktu istnienia odpadów; 2/ faktu składowania i magazynowania tych odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym; 3/ tożsamości podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów (posiadacza odpadów). Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie będącej przedmiotem odwołania, było zatem ustalenie, czy na działce nr [...] rozumianej jako miejsce do tego nieprzeznaczone, doszło do składowania i magazynowania odpadów bez zezwolenia, a jeżeli tak, kto jest ich posiadaczem w rozumieniu ustawy. Zdaniem Kolegium celem wyjaśnienia powyższych okoliczności organ I instancji zgromadził w sprawie rzetelny materiał dowodowy obejmujący m.in. dokumenty urzędowe z rejestru gruntów oraz dokumentację pozyskaną w trakcie wizji terenowych z dnia 13 lutego 2023 r. oraz 1 marca 2023 r. Zebrana w sprawie dokumentacja, przy braku wskazania przez Fundację podmiotu, pozwalającego obalić powyższe domniemanie posiadania odpadów przez władającego powierzchnią przedmiotowej nieruchomości, stanowiła podstawą do nałożenia na Fundację obowiązku, o którym mowa w przepisie art. 26 ust. 2 ustawy. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Fundacja C. w likwidacji z/s w J. W uzasadnieniu strona skarżąca zakwestionowała przyjęte przez organy domniemanie wywodząc, iż rzeczą organów jest ustalenie do kogo należą odpady. W tym kontekście wskazano, że "w śmieciach były przesyłki pocztowe z adresem sprawy". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 21 października 2023 r. strona skarżąca wskazała, że odpady są wytwarzane i przetwarzane bo zostały zgłoszone do BDO. Nie dotyczy to odpadów, które ktoś podrzuci, ale jest to – jak wskazała strona – wina służb, które nie pilnują porządku i nie reagują gdy zostanie wskazany adres sprawcy. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 20 lutego 2023 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uwzględnienie skargi wskazując, iż część odpadów posiadała cechy, które pozwalały ustalić właściwego adresata tej decyzji jako posiadacza odpadów. Wskazał również na wątpliwości związane z tytułem prawnym do nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 1634, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 11 kwietnia 2023 r. (nr SKO.SO/41/5/23) utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia 3 marca 2023 r. nakazującą skarżącej Fundacji usunięcie oznaczonych odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu działki nr [...], położonej w J. przy ul. [...] w zakreślonym terminie i we wskazany sposób. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowiły przepisy ustawy o odpadach. Jej art. 26 ust. 1 nakłada na podmiot określony jako "posiadacz odpadów" obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Z kolei art. 26 ust. 2 zobowiązuje wójta, burmistrza, lub prezydenta miasta, w przypadku zaniechania wykonania obowiązku usunięcia odpadów, do nakazania w drodze decyzji ich usunięcia przez posiadacza odpadów. Z punktu widzenia zakresu stosowania przywołanej regulacji istotne jest oznaczenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów, którym ustawodawca czyni posiadacza odpadów i jednocześnie w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy wskazuje, że jest nim wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów, znajdujących się na nieruchomości. Wynikające z art. 3 pkt 19 ustawy domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na danej nieruchomości zostało wprowadzone w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Tym samym władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów, przy czym ciężar przeprowadzenia dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 330/12, z 6 marca 2019 r., sygn. II OSK 816/18, z 23 sierpnia 2016 r., sygn. II OSK 2936/14 oraz z 30 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2414/17, CBOSA). Władający powierzchnią ziemi może więc zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób – tj. wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Tak więc obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. W realiach badanej sprawy, z załączonej informacji z rejestru gruntów, wynika, że strona skarżąca jest władającym działką o nr [...], położonej w J. Poza sporem jest zaś, że działka ta stanowi powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, których składowanie lub magazynowanie na terenie tej jako miejscu do tego nieprzeznaczonym zostało ustalone w toku prowadzonego postępowania. Niniejszy fakt został stwierdzony w oparciu o przeprowadzoną w dniu 3 stycznia 2023 r. i 13 lutego 2023 r. wizję w terenie. Ze sporządzonego protokołu wynika, że na wskazanej działce znajdują się nagromadzone odpady zużytych opon, zmieszane odpady komunalne, odpady pochodzące z demontażu pojazdów, odpady z remontu i budowy, plastikowe ramy okienne i drzwiowe, szkło, elementy zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, odpady wielkogabarytowe. Potwierdza to także przedłożona dokumentacja fotograficzna. W tak ustalonych przez organ okolicznościach, ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy spoczywał na władającym powierzchnią ziemi. Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje bowiem z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. Władający gruntem muszą bowiem mieć świadomość dbałości o stan swoich nieruchomości i odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości (por. np.: wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 185/17, wyrok NSA z 29 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 847/15, CBOSA). Tymczasem w realiach badanej sprawy, strona skarżąca, jakkolwiek zarówno w odwołaniu jak i skardze zakwestionowała nałożenie na nią obowiązku na mocy art. 26 ust. 2 ustawy to jednak nie obaliła istniejącego domniemania poprzez wskazanie, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot. Co więcej – z przedłożonych akt wynika, że przyjmując postawę bierną, nawet nie podjęła jakichkolwiek działań w tym przedmiocie chociażby poprzez wystąpienie z wnioskiem dowodowym, którego organ nie mógłby zignorować. Nie uczyniła tego na żadnym etapie prowadzonego postępowania, w tym w trakcie przeprowadzonej w dniu 13 lutego 2023 r. wizji lokalnej, o której przeprowadzeniu została zawiadomiona, a w której nie wzięła udziału. Fundacja nie podjęła także żadnych działań w tej kwestii wobec zawiadomienia jej o stanie gotowości decyzyjnej, możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W tych okolicznościach i wobec przyjętych regulacji prawnych brak jest podstaw do zakwestionowania wydania decyzji w oparciu o brzmienie art. 26 ust. 2 ustawy względem skarżącej Fundacji. W ocenie Sądu należy w pełni podzielić stanowisko Kolegium, iż skarżąca nie wykazała okoliczności uwalniających ją z odpowiedzialności, jak również nie przedłożyła żadnych dowodów wskazujących na innego posiadacza odpadów. Organ natomiast z uwagi na powyższe domniemanie nie miał obowiązku dążyć z urzędu do jego obalenia (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 740/21, CBOSA). Wobec przywołanych okoliczności należy - zdaniem Sądu - przyjąć, że w realiach badanej sprawy postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. W toku prowadzonego postępowania w sposób należyty – zgodnie z dyspozycją z art. 7, art. 77 § 1 i 2 i art. 80 k.p.a. - wyjaśniono okoliczności stanu faktycznego oraz dokonano prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy. Sporządzone natomiast uzasadnienie odzwierciedla poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strona mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając zasady przekonywania. Odnosząc się do sformułowanych przez stronę skarżąca zarzutów należy zauważyć, że orzekające w sprawie organy związane były zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, że miały obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa, a tym w niniejszej sprawie były przywołane regulacje z ustawy o odpadach wraz z przyjętych w nim domniemaniem prawnym. Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. W tej sytuacji mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w całości. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 250 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.