IV SA/Po 672/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Turku na uchwałę Rady Gminy Władysławów z dnia 27 czerwca 2007 r. nr 47/07 w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 11 pkt 1 i 2 w zakresie wyrażenia "wybór i"; § 19 ust. 1 pkt 10; § 22 ust. 1 w zakresie wyrazu "wiejskie"; § 22 ust. 2 w zakresie wyrazu "wiejskiego"; § 23 ust. 1 w zakresie wyrazu "wiejskiego"; § 29 ust. 2 w zakresie wyrazu "wiejskie" i § 36 ust. 2 w zakresie wyrażenia "i Skarbnika Gminy" każdego z załączników nr 1 do nr 20 do tej uchwały; 2. w pozostałej części skargę oddala.

Na sesji w dniu 27 czerwca 2007 r. Rada Gminy Władysławów (dalej też jako "Rada Gminy") podjęła uchwałę w sprawie Statutu Sołectw (zwane też dalej "Uchwałą" "Statutami"). W powyższej uchwale na podstawie art. 35 i 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami Sołectw, Rada Gminy Władysławów uchwaliła w § 1 Uchwały Statuty Sołectw: – Beznazwa – załącznik Nr 1 do niniejszej uchwały, – Chylin - załącznik Nr 2 do niniejszej uchwały, – Głogowa - załącznik Nr 3 do niniejszej uchwały, – Jabłonna - załącznik Nr 4 do niniejszej uchwały, – Kamionka - załącznik Nr 5 do niniejszej uchwały, – Kuny - załącznik Nr 6 do niniejszej uchwały, – Leonia - załącznik Nr 7 do niniejszej uchwały, – Małoszyna - załącznik Nr 8 do niniejszej uchwały, – Mariantów - załącznik Nr 9 do niniejszej uchwały, – Międzylesie - załącznik Nr 10 do niniejszej uchwały, – Milinów - załącznik Nr 11 do niniejszej uchwały, – Natalia - załącznik Nr 12 do niniejszej uchwały, – Polichno - załącznik Nr 13 do niniejszej uchwały, – Russocice - załącznik Nr 14 do niniejszej uchwały, – Skarbki - załącznik Nr 15 do niniejszej uchwały, – Stefania - załącznik Nr 16 do niniejszej uchwały, – Tarnowski Młyn - załącznik Nr 17 do niniejszej uchwały, – Władysławów - załącznik Nr 18 do niniejszej uchwały, – Wyszyna - załącznik Nr 19 do niniejszej uchwały, – Olesin - załącznik Nr 20 do niniejszej uchwały, Wykonanie Uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ 2 Uchwały). W postanowieniu § 4 Uchwały wskazano, że Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego oraz podlega podaniu do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Pismem z dnia 28 czerwca 2021 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Turku (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Gminy Władysławów Nr 47/07 w przedmiocie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Władysławów, zaskarżając powyższą uchwałę w zakresie każdego z załączników do zaskarżonej Uchwały tj. od nr 1 do 20 w części obejmującej: § 11 pkt 1 i 2, § 19 ust. 1 pkt 10, § 22, § 23, § 29 ust. 2 i § 36 ust. 2 Statutu Sołectwa Beznazwa, Statutu Sołectwa Chylin, Statutu Sołectwa Głogowa, Statutu Sołectwa Jabłonna, Statutu Sołectwa Kamionka Statutu Sołectwa Kuny, Statutu Sołectwa Leonia, Statutu Sołectwa Małoszyna, Statutu Sołectwa Mariantow, Statutu Sołectwa Międzylesie, Statutu Sołectwa Milinów, Statutu Sołectwa Natalia, Statutu Sołectwa Polichno, Statutu Sołectwa Russocice, Statutu Sołectwa Skarbki, Statutu Sołectwa Stefania, Statutu Sołectwa Tarnowski Młyn, Statutu Sołectwa Władysławów, Statutu Sołectwa Wyszyna, Statutu Sołectwa Olesin. Prokurator na podstawie art. 57 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa tj.: 1. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 i 94 Konstytucji RP poprzez nadanie w § 11 pkt 1 i 2, § 22, § 23 i § 29 ust. 2 załączników od 1 do 20 zaskarżonej Uchwały organowi uchwałodawczemu jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji wyboru sołtysa oraz rady sołeckiej, 2. art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez nałożenie w § 19 ust. 1 pkt 10 na sołtysów obowiązku pobierania inkasa niektórych lokalnych podatków i opłat, zgodnie z odrębnymi uchwałami rady podjętymi w oparciu o przepisy szczególne, 3. art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 i 94 Konstytucji RP poprzez nadanie w przepisie § 36 ust. 2 uchwały pracownikowi urzędu gminy jakim jest skarbnik, kompetencji nadzorczych nad działalnością sołectwa, Na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr 47/07 Rady Gminy Władysławów z dnia 27 czerwca 2007 roku w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw w części obejmującej § 11 pkt 1 i 2, § 19 ust. 1 pkt 10, § 22, § 23, § 29 ust. 2, § 29 ust. 2 i § 36 ust. 2 załączników od 1 do 20 wskazanej Uchwały. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Prokurator wskazał, że w świetle art. 36 ust. 2 u.s.g. w ustawie brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonania wyboru sołtysa, czy też rady sołeckiej i jej poszczególnych członków. Zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Mając na względzie powyższe uznać należy, że nadanie w §11 pkt 1, § 22, § 23 i § 29 ust. 2 załączników od 1 do 20 zaskarżonej Uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Natomiast, w §19 ust. 1 pkt 10 załączników zaskarżonej Uchwały Rada Gminy wprowadziła zapis, że do obowiązków sołtysa należy inkaso podatków stanowiących dochód gminy na podstawie odrębnej uchwały. Rada Gminy, zdaniem Skarżącego, nie może wyznaczać sołtysów na inkasentów w Uchwale, a dodatkowo, z uwagi na treść art. 9 Ordynacji Podatkowej niewłaściwe jest określenie inkasenta poprzez pełnioną przez niego funkcję. Niedopuszczalne jest także, zdaniem Prokuratora, przyjęcie przez Radę Gminy w § 36 ust. 2 załączników do Uchwały, że działalność finansowa sołectwa podlega nadzorowi skarbnika gminy. Jedynymi organami uprawnionymi do sprawowania kontroli i nadzoru są organy gminy, czyli rada, wójt. Skarbnik jest tylko pracownikiem urzędu gminy, głównym księgowym, co wynika z art. 18 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Zdaniem Skarżącego zaskarżona Uchwała w zakresie wskazanym powyżej podjęta została z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Władysławów wskazał, że skarga nie zasługują na uwzględnienie i wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na zarzut nr 1 organ wyjaśnił, że Zebranie wiejskie zwołuje się w celu określenia woli mieszkańców Sołectwa poprzez podejmowanie przez nich uchwał we wszystkich istotnych sprawach mających wpływ na organizacje sołectwa. Członkami Zebrania wiejskiego są stali mieszkańcy Sołectwa posiadający prawo do głosowania, zamieszkujący na jego obszarze. Skoro zatem Zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. i posiada kompetencję do podejmowania uchwał związanych ze strukturą Sołectwa, jak też biorąc pod uwagę, że Statut określa zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej, w tym Sołtysa i Rady Sołeckiej jako organu wspomagającego działalność Sołtysa (zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.), to w ocenie organu Rada Gminy prawidłowo określiła kompetencje zebrania wiejskiego w zakresie wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej w drodze podjęcia stosownej uchwały. Odnośnie zarzutu 2 stanowisko Skarżącego organ uznał za nieprawidłowe, albowiem art. 35 ust. 3 u.s.g. zawiera otwarty katalog regulacji, które mogą być objęte statutem Sołectwa. § 19 ust. 1 pkt 10 załączników do zaskarżonej Uchwały w zakresie określenia uprawnienia Sołtysa do inkasa podatków stanowiących dochód gminy na podstawie odrębnych uchwał Rady Gminy nie jest więc sprzeczny z art. 35 ust. 3 u.s.g. Zdaniem organu określenie Sołtysa jako inkasenta zgodne jest też z art. 9 Ordynacji podatkowej, albowiem każdy mieszkaniec Sołectwa, a także danej Gminy, posiada lub może posiąść wiedzę o imieniu i nazwisku Sołtysa. Odnośnie zarzutu 3 organ stwierdził, że treść § 36 ust. 2 załączników do zaskarżonej Uchwały nie stanowi naruszenia regulacji ustawowych. Organ ponownie wskazał na art. 35 ust. 3 u.s.g. zawierający otwarty katalog regulacji, które mogą być objęte Statutem Sołectwa. Uregulowanie więc w nim uprawnienia Skarbnika do sprawowania nadzoru nad działalnością finansową sołectwa nie jest sprzeczne z prawem. Skarbnikowi na gruncie tej normy nie przyznano uprawnienia do sprawowania nadzoru nad jakimkolwiek organem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargi na przedmiotowe Uchwały Rady Gminy Władysławów wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Turku, na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Władysławów z dnia 27 czerwca 2007 r., w której to uchwalono mutatis mutandis jednobrzmiące, Statuty następujących Sołectw: – Beznazwa – załącznik Nr 1 do niniejszej uchwały, – Chylin - załącznik Nr 2 do niniejszej uchwały, – Głogowa - załącznik Nr 3 do niniejszej uchwały, – Jabłonna - załącznik Nr 4 do niniejszej uchwały, – Kamionka - załącznik Nr 5 do niniejszej uchwały, – Kuny - załącznik Nr 6 do niniejszej uchwały, – Leonia - załącznik Nr 7 do niniejszej uchwały, – Małoszyna - załącznik Nr 8 do niniejszej uchwały, – Mariantów - załącznik Nr 9 do niniejszej uchwały, – Międzylesie - załącznik Nr 10 do niniejszej uchwały, – Milinów - załącznik Nr 11 do niniejszej uchwały, – Natalia - załącznik Nr 12 do niniejszej uchwały, – Polichno - załącznik Nr 13 do niniejszej uchwały, – Russocice - załącznik Nr 14 do niniejszej uchwały, – Skarbki - załącznik Nr 15 do niniejszej uchwały, – Stefania - załącznik Nr 16 do niniejszej uchwały, – Tarnowski Młyn - załącznik Nr 17 do niniejszej uchwały, – Władysławów - załącznik Nr 18 do niniejszej uchwały, – Wyszyna - załącznik Nr 19 do niniejszej uchwały, – Olesin - załącznik Nr 20 do niniejszej uchwały, Z treści zarzutów i wniosków skarg oraz uzasadnienia jasno wynika, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część postanowień załączników do Uchwały, a mianowicie w zakresie: § 11 pkt 1 i 2, § 19 ust. 1 pkt 10, § 22, § 23, § 29 ust. 2 i § 36 ust. 2 każdego z załączników do Uchwał. W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie – tj. co do ww. zagadnień oraz postanowień - załączniki do Uchwały zostały poddane kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, podstawę prawną stanowił przepis art. 35 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały, dalej "u.s.g."). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 6 września 2007r. Nr 128 pod poz. 2932. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej gminy (sołectw) – a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. – jest aktem prawa miejscowego. Zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 ab initio u.s.g. Tym samym Uchwała bez wątpienia należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Prokuratora z 28 czerwca 2021 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Jak to już wyżej wskazano, statut jednostki pomocniczej gminy – podobnie jak statut samej gminy – jest aktem prawa miejscowego, upoważnienie do wydania którego zawarte zostało przez ustawodawcę wprost w ustawie o samorządzie gminnym, w jej art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g., a uszczegółowione w art. 35 u.s.g. Dokonując bardziej szczegółowej charakterystyki prawnej statutu jednostki pomocniczej gminy, należy stwierdzić, że jako akt prawa miejscowego jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego rangi podstawowej, obowiązującym na obszarze danej gminy (por. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) – a ściślej na obszarze danej jednostki pomocniczej gminy – uchwalanym przez radę gminy, na podstawie normy kompetencyjnej z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. znajdującej swoje źródło w treści art. 169 ust. 4 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne; jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. W świetle art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. statut takiej jednostki pomocniczej określa jej organizację i zakres działania, a w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Wszystkie te kwestie mieszczą się w pojęciu wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. Jak to już wyżej wskazano, generalna kompetencja do uchwalania statutów gminy oraz jednostek pomocniczych wynika już z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, w myśl którego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego określają ustrój wewnętrzny tych jednostek "w granicach ustaw". W doktrynie przyjmuje się, że statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny (por. np.: wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9; wyrok WSA z 24.10.2007 r., III SA/Kr 625/07, CBOSA; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3). Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. W sytuacji zatem, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 144). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji "statutodawczej" prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy. Rozumienie odmienne prowadziłoby zaś do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9). Powyższe nie stanowi odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" – a tylko oznacza wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 3). W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych. Potwierdza to zresztą użycie zwrotu "w szczególności" w zamieszczonym w art. 35 ust. 3 u.s.g. wprowadzeniu do wyliczenia kwestii podlegających uregulowaniu w takim statucie, znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne – takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por.: B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z 20.02.2019 r., II OSK 985/ 17, CBOSA). Ponieważ statut jednostki pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego, to oprócz szczególnych wymogów charakterystycznych dla tego rodzaju aktów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, winien on także spełniać ogólne wymogi wspólne dla wszystkich aktów prawa miejscowego – wynikające zwłaszcza z ich statusu: źródła prawa. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia. Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. W świetle jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.g.n., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie też G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206). Jednym ze wspomnianych zasad tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 26 marca 2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że skarga Prokuratora zasługiwała na uwzględnienie w części. Odnosząc się bardziej szczegółowo do podniesionych zarzutów, należy stwierdzić, co następuje. Odnośnie do zarzutu nr 1 dotyczącego nadania w § 11 pkt 1 i 2, § 22, § 23 i § 29 ust. 2 Załączników do Uchwały organowi uchwałodawczemu jakim jest zebranie wiejskie wyłącznie kompetencji wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego, jako organu uchwałodawczego, do dokonania wyboru sołtysa, czy rady sołeckiej. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje przy tym w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał mu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy (zebranie wiejskie), to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne (zob. m.in. wyrok WSA w Opolu z 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06, z 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 466/19, z 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 33/20, wyrok WSA w Kielcach z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 751/19, z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 652/19, z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 122/20, z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1104/19, dostępne CBOSA). Należało zatem stwierdzić nieważność § 11 pkt 1 i 2 Statutów w części dotyczącej wrażenia "wybór i" jak Sąd orzekł na podstawie art. 147 p.p.s.a. w punkcie 1 wyroku. Odnoście odwoływania organów wykonawczych sołectwa - Prokurator w istocie nie zakwestionował samej zasady odwoływalności sołtysa i członków rady sołeckiej, a jedynie wniósł o stwierdzenie nieważności § 11 pkt 1 i 2 załączników Uchwały w całości. Można przypuszczać, że prokurator uznał, że skoro w świetle przepisów u.s.g. zebranie wiejskie, jako organ uchwałodawczy, nie ma kompetencji do powoływania sołtysa i członków rady sołeckiej, to nie może mieć jej także do ich odwołania i tym samym zaskarżył § 11 pkt 1 i 2 załączników zaskarżonej Uchwały w całości. W ocenie Sądu takie stanowisko nie jest prawidłowe. Przede wszystkim należy podkreślić, że inaczej niż w przypadku wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej – któremu poświęcony został art. 36 ust. 2 u.s.g. – ustawodawca nie zawarł żadnej regulacji dotyczącej ich odwoływania, a nawet nie przesądził, czy w ogóle, i ewentualnie jaki podmiot jest do tego uprawniony. Mimo to dopuszczalność unormowania w statucie sołectwa trybu i sposobu odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej zasadnie nie budzi wątpliwości ani w doktrynie, ani w judykaturze (por. m.in.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, uw. 2 do art. 36-37; M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 168; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 4 do art. 35 i uw. 6 do art. 36; por. też wyroki NSA: z 17.04.2019 r., II OSK 1528/17; z 03.07.2013 r., II OSK 417/13; z 04.01.2007 r., II OSK 1590/06 – CBOSA). Co więcej, w piśmiennictwie przyjmuje się, że nawet w sytuacji braku takich unormowań w statucie jednostki pomocniczej, istnieje możliwość odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej – "na podobnych zasadach, jak powołania danego organu jednostki. Odwołania więc dokonać powinien podmiot uprawniony do jego powołania [...]" (M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 168). Należy podkreślić, że jest to wyraz pewnej niepisanej zasady ustrojowej, mogącej ewentualnie znaleźć zastosowanie w braku odnośnych uregulowań statutowych, która jednak nie wyłącza możliwości odmiennego unormowania tej kwestii w statucie (podobnie M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 169). Jak bowiem trafnie wywodzi się w judykaturze, brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia – i to nie tylko na gruncie wykładni językowej, ale także systemowej oraz funkcjonalnej – że skoro ustawodawca w art. 36 ust. 2 u.s.g. uregulował sposób wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to w identyczny sposób zostało ustawowo unormowane również ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej, to wyraziłby to wprost w przepisach. Nie można uznać, że brak regulacji w tym zakresie stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z 17.04.2019 r., II OSK 1528/17, CBOSA). Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, kompetencji do odwołania rady sołeckiej lub jej członków – jak uczyniła to Rada § 11 pkt 1 i 2 Statutów – narusza prawo, i to w sposób istotny (tak trafnie m.in. wyrok WSA z 12.12.2019 r., II SA/Ke 738/19, CBOSA). Tym bardziej, że jak pokazują rozważania czynione w piśmiennictwie, kompetencję zebrania wiejskiego do podjęcia uchwał w sprawie odwołania sołtysa i rady sołeckiej da się wywieść także w razie braku odnośnej regulacji statutowej – z art. 36 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z niepisaną – ale uznawaną w prawie ustrojowym – zasadą odwołać może ten podmiot, który wybrał (powołał), zatem np. w przypadku sołectwa kompetencja do odwołania sołtysa i rady sołeckiej należy do stałych mieszkańców sołectwa. Ponieważ tworzą oni równocześnie organ uchwałodawczy sołectwa – zebranie wiejskie, wniosek o odwołanie sołtysa może być przegłosowany na zebraniu wiejskim, bez przeprowadzania specjalnej procedury (P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, uw. 2 do art. 36-37). W tym kontekście jako nietrafną należy ocenić skargę Prokuratora w części dotyczącej zaskarżenia postanowienia § 11 pkt 1 i 2 załączników do zaskarżonej Uchwały w części dotyczącej także odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej ustanawiającego kompetencję zebrania wiejskiego także do odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej. W tej części skargę Prokuratora należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić. Prokurator Rejonowy w Turku, w kontekście naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., wniósł również o stwierdzenie nieważności § 22, § 23 oraz 29 ust. 2 Statutów, odnoszących się do trybu wyborów i odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej. Sąd uznał za zasadne, aby w tych postanowieniach Statutu, w których mowa jest o "zebraniu wiejskim" wyeliminować – w drodze stwierdzenia nieważności – w zależności od kontekstu samo określenie "wiejskie" (w odpowiednim przypadku) na podstawie art. 147 p.p.s.a., jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku. Zdaniem Sądu należy dokonać wyraźnego odróżnienia "zebrania" stałych mieszkańców Sołectwa służącego wyłącznie celom elekcyjnym (wyborom sołtysa i rady sołeckiej), od "zebrania wiejskiego", pojmowanego jako organ uchwałodawczy sołectwa. Po powyższej "korekcie" w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę stanie się niewątpliwe, że wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej dokonuje wprawdzie "zebranie" (por. m.in. "skorygowany" § 22 ust. 1 i 2, § 23 ust. 1 i 2 oraz. § 29 ust. 2 Statutów), złożone ze stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.), ale nie będące jednak organem uchwałodawczym sołectwa, jakim zgodnie z art. 36 ust. 1 ab initio u.s.g. jest zebranie wiejskie. Do takiego "zebrania" będzie się odpowiednio stosować postanowienia dotyczące zebrania wiejskiego, z wyłączeniem wszakże tych, których nie da się pogodzić z elekcyjnym (wyborczym) charakterem owego "zebrania". Zdaniem Sądu dokonując takiego zabiegu i wyeliminowania poszczególnych wyrazów w konkretnych postanowieniach Statutów nadal możliwa jest prawidłowa rekonstrukcja pozostałych norm dotyczących wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, o jakiej mowa w art. 35 ust. 3 pkt 2 i 3 u.s.g. Wobec powyższego niezasadny okazał się wniosek o stwierdzenie nieważności całych uregulowań § 22, § 23 oraz § 29 ust. 2 załączników do zaskarżonej Uchwały. Powyższe stwierdzenie nieważności poszczególnych postanowień Statutu i to w ich części w zakresie poszczególnych słów i wyrażeń powoduje, że Statuty zawierają obligatoryjną regulację dotyczącą zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, o której mowa w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, pozostawione postanowienia zaskarżonego Statutu pozwalają na prawidłową rekonstrukcję norm dotyczących wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej. W tym względzie należało oddalić skargę w części dotyczącej stwierdzenia nieważności w całości § 22, § 23 oraz § 29 ust. 2, jak Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. w punkcie 2 wyroku. W tym miejscu odnieść należy się do zarzutu nr 2 dotyczącego postanowienia § 19 ust. 1 pkt 10 załączników do Uchwały, czyli nałożenia na sołtysa obowiązku pobierania inkasa podatków stanowiących dochód gminy. Rada Gminy jest uprawniona do ustalenia w drodze uchwały organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej, w tym – stosowanie do art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. – do określenia organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej, co czynić musi w granicach określonych przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego. W § 19 ust. 1 pkt 10 Statutów sformułowano obowiązek do pobierania podatków z odesłaniem do właściwej uchwały Rady Gminy. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wykracza to poza zakres ustawowej delegacji określonej w przywołanym przepisie u.s.g. Dodatkowo trafnie wskazał Prokurator, że art. 9 Ordynacji Podatkowej stanowi, że inkasentem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana do pobierania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu. Nie można tego podmiotu kreować w sposób abstrakcyjny, co w tym przypadku uczyniła Rada Gminy, wiążąc go z pełnieniem funkcji publicznej sołtysa. Jak wskazywano w orzecznictwie, określenie inkasentów powinno mieć postać konkretnego określenia, odnoszącego się do zindywidualizowanego podmiotu poprzez podanie imienia i nazwiska w przypadku osoby fizycznej (zob. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 kwietnia 2019 r., II SA/Go 141/19, z dnia 18 kwietnia 2019 r., II SA/Go 135/19, z dnia 9 maja 2019 r., II SA/Go 133/19). Zaskarżone postanowienie załączników do Uchwały wykracza poza delegację ustawową wskazaną w art. 35 ust. 3 u.s.g. Z uwagi na powyższe, Sąd uwzględnił żądanie skargi w tym zakresie i na podstawie art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 19 ust. 1 pkt 10 załączników od 1 do 20 zaskarżonej Uchwały, jak Sąd orzekł w pkt 1 wyroku. Odnośnie zarzutu 3 dotyczącego § 36 ust. 2 załączników do Uchwały i naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 5 w związku z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Sąd ustalił co następuje. Wskazany § 36 Statutów stanowi w ust. 2, że działalność finansowa sołectwa podlega nadzorowi i kontroli Komisji Rewizyjnej Rady Gminy i Skarbnika Gminy. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym w art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.: "ustawodawca jednoznacznie wskazuje, że uprawnienia kontrolne i nadzorcze nad działalnością organów jednostki pomocniczej przysługują organom gminy, a więc nie tylko radzie gminy, ale i organowi wykonawczemu gminy. Jednocześnie jednak chodzi tu tylko o organy gminy, nie zaś o inne podmioty, jak np. niemające statusu organów gminy komisje rady, czy też o skarbnika gminy, który jest pracownikiem samorządowym. Nie jest zatem prawnie dopuszczalne powierzenie w statucie jednostki pomocniczej uprawnień kontrolnych w zakresie spraw finansowych sołectwa skarbnikowi gminy" (B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35). Należało zatem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdzić nieważność postanowienia § 36 ust. 2 wszystkich załączników do Uchwały w części obejmującej wyrażenie "i Skarbnika Gminy". Natomiast w pozostałym zakresie żądanie Skarżącego stwierdzenia nieważności omawianego postanowienia statutowego podlegało oddaleniu, gdyż jest poza sporem, że zarówno Rada Gminy, jak i Wójt, są "organami gminy", o jakich mowa w art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., a z art. 18a ust. 1 u.s.g. jasno wynika, że rada gminy kontroluje m.in. działalność jednostek pomocniczych gminy za pośrednictwem komisji rewizyjnej (podobnie: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2020 r., IV SA/Po 574/20; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 maja 2021 roku, III SA/Gl/21, CBOSA). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność załączników nr 1 do 20 do Uchwały w części obejmującej ich § 11 pkt 1 i 2 w zakresie wyrażenia "wybór i"; § 19 ust. 1 pkt 10; § 22 ust. 1 w zakresie wyrazu "wiejskie"; § 22 ust. 2 w zakresie wyroku "wiejskiego"; § 23 ust. 1 w zakresie wyrazu "wiejskiego"; § 29 ust. 2 w zakresie wyrazu "wiejskie"; § 36 ust. 2 w zakresie wyrażenia "i Skarbnika Gminy", jak w punkcie 1 wyroku. W pozostałej części – tj. co do żądania Prokuratora stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień Uchwały, niewymienionych (w pozostałej części) w pkt 1 wyroku – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 wyroku). Sąd sprawę rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.) w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zgłosił Prokurator (k. 25 akt sąd.) oraz Wójt Gminy Władysławów (k. 31 akt sąd.).