II SA/Ke 657/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim na uchwałę Rady Miejskiej w Kunowie z dnia 21 lutego 2003 r. nr VII/51/03 w przedmiocie przyjęcia statutu jednostki pomocniczej gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

W dniu 21 lutego 2003 r. Rada Miejska w Kunowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. - w dacie podjęcia aktu - Dz. U. z 2001 r. nr 41, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", podjęła uchwałę nr VII/51/03 w sprawie przyjęcia statutu jednostki pomocniczej Gminy Kunów Osiedla Kunów, stanowiącego załącznik do tej uchwały. Powyższa uchwała została zakwestionowana przez Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności. Prokurator zaskarżył powyższą uchwałę w całości, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie uchwalonego w dniu 21 lutego 2003 r. statutu jednostki pomocniczej Gminy Kunów - Osiedla Kunów, określonego w załączniku do zaskarżonej uchwały, obowiązkowym konsultacjom społecznym z mieszkańcami tego osiedla w sposób uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami osiedla. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że skarżący pominął literalne brzmienie przepisów art. 35 ust. 1 i art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g oraz okoliczność, że zakres przedmiotowy regulacji zawartych w art. 35 ust. 1 oraz art. 5a ust. 2 u.s.g. jest różny. Pierwszy z nich określa obowiązkowe konsultacje w przedmiocie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej (tj. w zakresie, o którym mowa w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g.). Drugi dotyczy natomiast konsultacji, które mają fakultatywny charakter. Zasady i tryb konsultacji, które mają być określone w uchwale, o której mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g., dotyczą innych przedmiotowo konsultacji niż te przewidziane w art. 35 ust. 1 u.s.g. Zasady i tryb konsultacji określony uchwałą dotyczy konsultacji fakultatywnych, których przedmiot, terytorium na którym będzie przeprowadzone, krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach, kształtowany jest wolą organu stanowiącego. Uchwała ta nie może dotyczyć obowiązkowych konsultacji regulowanych w art. 35 ust. 1 u.s.g., gdyż charakter tych konsultacji, jej przedmiot i krąg uczestników w art. 35 ust. 1 u.s.g. uregulowany został w sposób szczególny, który wyłącza stosowanie zasad ogólnych, o których mowa w art. 5 ust. 2a w zw. z art. 5 ust. 1 u.s.g. Za taką wykładnią przemawia, w ocenie organu, historia zmiany u.s.g. w omawianym zakresie. Przepis art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g., zawierający możliwość przeprowadzenia konsultacji, wprowadzono ustawą z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. poz. 58). Obowiązek zaś przeprowadzenia konsultacji w art. 35 ust. 1 u.s.g. wprowadzono ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 45, poz. 497). Powyższe wyklucza stosowanie przepisu ogólnego i wcześniejszego, a Prokurator nie wyjaśnił wzajemnej relacji tych przepisów. Ponadto, w ocenie organu, nie można stwierdzić, że brak uchwały podjętej na podstawie art. 5a u.s.g. określającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami wykluczał uprawnienie Rady Gminy do podjęcia uchwały w sprawie nadania statutu Rady Osiedla zgodnie z prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano niejednokrotnie pogląd, iż dla spełnienia wymogu, o którym mowa wart. 35 ust. 1 u.s.g. konieczne jest uprzednie faktyczne przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami Rady Osiedla, któremu statut ma być nadany. Zasady konsultacji nie muszą wynikać z odrębnej uchwały podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g. Istotą obowiązku wynikającego z art. 35 ust. 1 u.s.g. jest przeprowadzenie faktyczne konsultacji, a nie przeprowadzenie ich na podstawie uchwały, o której mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. W odniesieniu do zaskarżonej uchwały Rada Miejska faktycznie przeprowadziła takie konsultacje, na którą to okoliczność załączyła stosowną dokumentację, pomimo tego Prokurator dokonał negatywnej oceny czynności poprzedzających podjęcie kontrolowanej uchwały. Zgodnie z literalnym brzmieniem 35 ust. 1 u.s.g. postanowienia statutów Rady Osiedla w części regulującej sprawy, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1, 2 i 5 u.s.g. nie podlegają obowiązkowym konsultacjom na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g. Obowiązek konsultacji dotyczy wyłącznie postanowień, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. Niejednoznaczność treści art. 35 ust. 1 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 1-5 u.s.g., którą Prokurator analizował w uzasadnieniu skargi, powinna stać na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności uchwały, bowiem naruszyłoby to art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd winno być uzależnione od oceny skutków zaskarżonego aktu w sferze społecznej, a zwłaszcza relacji pomiędzy adresatami uchwały a właściwą jednostką. Prokurator pominął, że konsultacje były faktycznie przeprowadzone, mimo, że nie odbyły się w trybie określonym uchwałą podjętą na podstawie art. 5a u.s.g. oraz że statut obowiązywał przez ponad 18 lat i mieszkańcy z racji jego uchwalenia nie zgłaszali żadnych uwag i zastrzeżeń. Skargę sporządził Asesor Prokuratury Rejonowej, a z uwagi na treść art. 173 § 2, art. 174 § 1 pkt 1 w zw. z art. 24 § 3 i 4 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 66). Sąd uznał, że podmiotem skarżącym jest Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim reprezentujący tę jednostkę prokuratury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała - bez wątpienia mająca charakter generalno-abstrakcyjny - jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu jej nieważności w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo - niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Takie brzmienie tego przepisu, wymagające przeprowadzenia konsultacji, zostało wprowadzone z dniem 30 maja 2001 r. na mocy ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 145 poz. 497). Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Powołana regulacja art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej. W niniejszej sprawie Prokurator objął skargą uchwałę Rady Miejskiej w Kunowie z dnia 21 lutego 2003 r. w sprawie przyjęcia statutu jednostki pomocniczej Gminy Kunów Osiedla Kunów. Zasadniczy zarzut skargi Prokuratora dotyczył naruszenia art. 35 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektu statutu sołectwa społecznym konsultacjom z jego mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, co następuje. Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.). Przepisy te obowiązują w u.s.g. począwszy od 9 września 1996 r. Ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając te kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018). Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Również reguły wykładni systemowej przemawiają za taką interpretacją powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy art. 35 u.s.g. zamieszczone zostały w rozdziale 3 ustawy o samorządzie gminnym, zatytułowanym "Władze gminy". W rozdziale 1 tej ustawy, zatytułowanym "Przepisy ogólne" znajduje się art. 5a. Wykładnia systemowa polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu na podstawie jego usytuowania w systemie prawa. Wykładnia ta opiera się na założeniu, że miejsce przepisu w danym akcie prawnym nie jest przypadkowe, ale wynika z racjonalnego działania prawodawcy. W rezultacie miejsce ulokowania danego przepisu w ustawie ma wpływ na jego znaczenie. Oznacza to, że art. 5a u.s.g. znajduje zastosowanie także w wypadku uchwalania statutu jednostki pomocniczej. Nie można przy tym nie zwrócić uwagi na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które odnosi się do wykładni art. 5a u.s.g. Jak stwierdził Trybunał w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r. (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23), zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach przewidzianych w ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy". Instytucja konsultacji z mieszkańcami, o której mowa jest w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest przy tym jednym z przypadków konsultacji przewidzianych ustawą. Oznacza to, że przeprowadzenie takich konsultacji generalnie powinno zostać poprzedzone podjęciem przez radę gminy uchwały, określającej zasady i tryb prowadzenia konsultacji. Wyrok powyższy uwzględniał brzmienie art. 4 ust. 1 u.s.g. sprzed dnia 30 maja 2001 r., który stanowił, że tworzenie, łączenie, podział i znoszenie gmin, ustalanie ich granic i nazw oraz siedzib władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 3 września 2013 roku, II OSK 652/13, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., III SA/Gd 458/12 i wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13), odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Niemożliwym jest pozostawienie w obrocie prawnym niekonsultowanych ustaleń dotyczących wyboru organów, czy sprawowanego nadzoru, przy jednoczesnym unieważnieniu niekonsultowanych postanowień określających organy sołectwa. W powołanych niżej wyrokach sądy administracyjne nie wyróżniały na tle art. 35 u.s.g. konsultacji obligatoryjnych i konsultacji fakultatywnych oraz nie różnicowały, w kontekście tego obowiązku, procedury uchwalenia statutu jednostki pomocniczej od procedury dokonywania zmian w takim statucie. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami odnoszony jest w jednorodny sposób do całej treści statutu jednostki pomocniczej, nie wyróżniając elementów podlegających, jak i niepodlegających obligatoryjnym konsultacjom (zob. wyroki: WSA w Gorzowie Wlk. z 5 czerwca 2019 r., II SA/Go 220/19, WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1324/18, WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13, WSA w Krakowie z 11 października 2012 r., III SA/Kr 886/12, WSA w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14, WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r., IV SA/Gl 750/15, czy WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., II SA/Wa 673/15). W niniejszej sprawie organ w odpowiedzi na skargę nie kwestionował tego, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie została podjęta uchwała w trybie art. 5a ust. 2 u.s.g., tj. określająca zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Podniesiono natomiast argumenty zmierzające do wykazania, że brak takiej uchwały nie wykluczał uprawnienia Rady Gminy do podjęcia uchwały w sprawie nadania statutu jednostki pomocniczej zgodnie z prawem, które to argumenty - stosownie do powyższych rozważań - nie mogą zasługiwać na aprobatę. Należy raz jeszcze podkreślić, że sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady poprzedzającej czynność konsultacji. O braku konsultacji wymaganych w art. 35 ust. 1 u.s.g. przesądza zatem w niniejszej sprawie niepodjęcie przez Radę Miejską w Kunowie uprzedniej uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g. Brak takiej uchwały oznacza, że nie ma jakichkolwiek kryteriów prawnych (a powinny one wynikać z takiej właśnie uchwały), wedle których można by stwierdzić, że konsultacje zostały przeprowadzone. Faktyczny sposób przeprowadzenia konsultacji nie może mieć bowiem charakteru dowolnego, a więc uzależnionego od pozaprawnej oceny organu gminy, który w danej sytuacji uznaje, że konsultacje winny przybrać taką, a nie inną formę, w zależności od aktualnego zapotrzebowania. Dlatego nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy także ewentualne ustalenie, że konsultacje faktycznie zostały przeprowadzone. Kryteria weryfikacji takiego twierdzenia powinny bowiem wynikać z uchwały podjętej przez radę gminy na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., a takowej Rada Miejska w Kunowie nie podjęła przed uchwaleniem zaskarżonego aktu. Powyższej oceny – z uwagi na opisane wyżej istotne naruszenie prawa - w żadnym razie nie mogły zmienić również te argumenty organu, że statut obowiązywał 18 lat i mieszkańcy nie zgłaszali żadnych uwagi i zastrzeżeń. Z tych wszystkich przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.