IV SA/Po 630/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Józef Maleszewski WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 08 października 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. S. i W. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę w całości.

Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpoznaniu zażalenia K. S. i W. B. na postanowienie Wójta Gminy G. z [...] stycznia 2021 r. znak: [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Zaskarżone postanowienie SKO, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] maja 2020 r. L. M. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz czterech dróg wewnętrznych na części działki nr geod. [...] w miejscowości D., gmina G.. W dniu [...] czerwca 2020 r. Wójt Gminy G. (dalej też jako "Wójt" lub "organ I instancji"), zawiadomił o wszczęciu postępowania na powyższy wniosek. Po przeprowadzeniu postępowania, organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów na podstawie art. 10 k.p.a. Pismem z [...] stycznia 2021 r. K. S. i W. B. (dalej też jako "Wnioskodawcy" lub "Skarżący"), reprezentowani przez r.pr. M. K., wystąpili z wnioskiem o zawieszenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie "u.p.z.p."). Przywołanym wyżej postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. Wójt, na podstawie art. 123 w zw. z art. 98 § 1 k.p.a., odmówił zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz czterech dróg wewnętrznych na części działki o nr ewid.[...] w miejscowości D., gmina G. – wskazując, że Wnioskodawcy nie są stroną postępowania, na której żądanie zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zażalenie na to postanowienie złożyli Wnioskodawcy, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Przedmiotowemu postanowieniu zarzucili błędy w ustaleniach faktycznych mające wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, a ponadto naruszenie art. 98 § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie w sprawie, i ustalenie, że Wnioskodawcom nie przysługuje prawo do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, i w konsekwencji odmówienie zawieszenia postępowania, pomimo że podstawą złożonego wniosku był art. 62 u.p.z.p., który zobowiązuje organ do zawieszenia postępowania z urzędu, jeżeli wystąpią przewidziane w tym przepisie przesłanki. Przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] marca 2021 r. SKO stwierdziło niedopuszczalność wniesionego zażalenia. W uzasadnieniu wskazało, iż w zaskarżonym postanowieniu zawarto błędne pouczenie, dotyczące przysługiwania środka zaskarżenia – że mianowicie służy na nie stronie prawo do wniesienia zażalenia do SKO w terminie 7 dni od daty jego doręczenia, za pośrednictwem organu I instancji. W związku z tym SKO wyjaśniło, że z aktualnego stanu prawnego oraz stanowiska doktryny i orzecznictwa wynika, iż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowanie nie przysługuje zażalenie. Błędne pouczenie o możliwości złożenia zażalenia nie zmienia faktu, iż wniesione zażalenie jest niedopuszczalne. Na marginesie SKO zauważyło, że zawieszenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową regulowaną przepisami k.p.a. Przepisy art. 97 i art. 98 k.p.a. wyznaczają odpowiednio obligatoryjne i fakultatywne przesłanki zawieszenia postępowania. Samoistna podstawa do zawieszenia postępowania została również określona w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., który ustala nową, dodatkową przesłankę fakultatywnego zawieszenia postępowania, nieznaną regulacjom kodeksowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane postanowienie SKO złożyli K. S. oraz W. B., którzy – zarzuciwszy "sądowi" naruszenie przepisów postępowania, tj. przepisu art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 134 i art. 144 k.p.a. oraz art. 141 § 1 k.p.a., przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, wobec uznania, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje, podczas gdy z przywołanego przepisu art. 101 § 3 k.p.a. wynika, że zażalenie przysługuje na postanowienie w sprawie zawieszenia postepowania, tj. również na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania – wnieśli o: (1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie organowi do ponownego rozpoznania oraz (2) zasądzenie na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autorzy podnieśli, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 400, wskazał, że w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego może chodzić o następujące rozstrzygnięcia: (a) o zawieszeniu postępowania administracyjnego, (b) o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, (c) o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, (d) o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego. Wskazywana przez SKO nowelizacja przepisu art. 101 § 3 k.p.a. wyłączyła z ww. kręgu jedynie możliwość zaskarżenia postanowienia o podjęciu postępowania, co wynika z faktu, iż regulacje k.p.a. nie przewidują obowiązku wydania postanowienia w tym przedmiocie. Nowelizacja nie wyłączyła jednak możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. SKO powołuje się (w cytowanych wyrokach) na zasadę szybkości postępowania, która nie może jednak stać nad zasadą legalizmu, a na podstawie przepisu art. 103 § 1 k.p.a. przyznane zostało Skarżącym prawo do zaskarżenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skarżący podkreślili, że złożony przez nich wniosek o zawieszenie postępowania był zasadny, a przepisy wprost przewidywały możliwość zawieszenia postępowania (przepis art. 62 u.p.z.p.). Odmowa zawieszenia postępowania stanowi naruszenie ich praw, wobec czego skarga jest w pełni zasadna. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W toku postępowania sądowego swój udział w nim, w charakterze pełnomocnika Skarżących, zgłosił r.pr. M. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."). Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie (a do tej kategorii należą postanowienia stwierdzające niedopuszczalność środka zaskarżenia, wydawane na podstawie art. 134 w zw. z 144 k.p.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2021 r. ([...]) stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wójta Gminy G. z [...] stycznia 2021 r. ([...]) o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do oceny dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Wbrew sugestiom skargi, nie ma natomiast znaczenia, na jakiej podstawie Skarżący domagali się zawieszenia postępowania (art. 62 u.p.z.p.), ani z jakich powodów i na jakiej podstawie organ im wnioskowanego zawieszenia odmówił (art. 98 § 1 a contrario k.p.a.). Merytoryczną podstawę rozstrzygnięcia SKO w sprawie niedopuszczalności zażalenia, i zarazem zarzewie sporu pomiędzy stronami, stanowił przepis art. 101 § 3 k.p.a., który głosi, że: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Podstawę procesową tego rozstrzygnięcia stanowił zaś art. 134 k.p.a., który – odczytywany w związku z art. 144 k.p.a. – upoważnia organ drugiej instancji do stwierdzania w drodze postanowienia niedopuszczalności zażalenia. Wyjaśnić jeszcze należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, iż na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy tak stanowi kodeks (zob. art. 141 § 1 k.p.a.) albo przepis szczególny (jeżeli organ administracji publicznej wydaje postanowienie w oparciu o taki przepis). Taki sposób ukształtowania prawa do wniesienia zażalenia wynika z charakteru postanowienia administracyjnego, które – w odróżnieniu od decyzji administracyjnej – w zasadzie nie załatwia sprawy, lecz dotyczy samego postępowania w sprawie i kwestii proceduralnych wynikłych w jego toku. Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) wprowadzono zmiany w treści art. 101 § 3 k.p.a. W pierwotnym brzmieniu przepis ten stanowił, że: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Natomiast zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w nowym (zmienionym ww. nowelizacją, a obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r.) brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". W ocenie Sądu przepis ten nie jest do końca jednoznaczny. W szczególności bowiem użycie w nim wyrażenia "w sprawie zawieszenia postępowania" daje pewne oparcie dla tezy przyjętej przez Skarżących, w myśl której zażalenie przysługuje zarówno na postanowienie o zawieszeniu, jak i o odmowie zawieszenia postępowania. Takie też głosy można było spotkać w niektórych wypowiedziach judykatury i doktryny formułowanych krótko po wejściu w życie ww. nowelizacji (a w odosobnionych przypadkach prezentowanych w doktrynie po dziś dzień – por. K. Wojciechowska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 101 Nb 15). Jednakże taka interpretacja, jako oparta wyłącznie na językowej wykładni przepisu, i to w jednej z jej możliwych wersji – w oderwaniu od wyników wykładni celowościowej i systemowej (o których niżej) – ostatecznie nie przyjęła się w orzecznictwie. Obecnie panuje bowiem powszechnie pogląd przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – a podzielany również przez Sąd w niniejszym składzie – w myśl którego treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania (verba legis: "w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (verba legis: "w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). "Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie «w sprawie odmowy podjęcia postępowania» i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem «w sprawie zawieszenia postępowania», na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania" (zob. postanowienie NSA z 15.02.2013 r., II OSK 2991/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). W konsekwencji w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest zaskarżalne (por. wyrok NSA: z 18.06.2013 r., II OSK 2296/12, ONSAiWSA 2014, nr 5, poz. 74; a także późniejsze wyroki NSA: z 12.02.2014 r., II OSK 2509/12; z 28.05.2014 r., II OSK 2975/12; z 17.07.2014 r., II GSK 1651/14; z 25.06.2015 r., II OSK 2855/13; z 22.03.2016 r., I OSK 339/16; z 03.03.2017 r., II OSK 1542/16; z 21.06.2017 r., II OSK 2662/15; z 26.01.2018 r., II GSK 2865/17; z 19.07.2018 r., I OSK 2272/16; z 06.03.2019 r., II OSK 987/17; z 05.06.2019 r., I OSK 1501/17; z 11.06.2019 r., II OSK 1914/17; z 27.07.2020 r., II GSK 3420/17 – dostępne w CBOSA). Stwierdzić trzeba, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia przede wszystkim wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne – czyli na postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz o odmowie podjęcia postępowania – i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, tj. postanowień o odmowie zawieszenia postępowania oraz o podjęciu postępowania. Uzasadnienia dla takiego założenia należy poszukiwać przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), wymagającej od organu administracji publicznej nie tylko wnikliwego, ale i szybkiego działania w sprawie. Co do zasady postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Temu celowi ma służyć nie tylko wspomniana zmiana treści art. 101 § 3 k.p.a., ale także wprowadzenie do porządku prawnego, tą samą ustawą nowelizującą, nowego rodzaju środka zwalczania opieszałości organu, tj. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Z przedstawionych wyżej przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca, z jednej strony, wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej – utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Podkreślić przy tym należy, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. strona może kwestionować takie rozstrzygnięcie w odwołaniu od decyzji, i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ww. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk nr 2987 Sejmu RP VI kadencji). W ocenie Sądu ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przemawia za tym również wzgląd na wykładnię systemową, opartą na analizie rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Na gruncie tej procedury przyjęto bowiem właśnie jako zasadę zaskarżalność jedynie postanowień tamujących postępowanie. Stanowi o tym art. 131 zd. 2 p.p.s.a., zgodnie z którym zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia postępowania. W związku z powyższym należy stwierdzić, że w aktualnym stanie prawnym na postanowienie organu administracji o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie. Oznacza to, że zażalenie na takie postanowienie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Tym samym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 101 § 3 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Odnosząc się z kolei do bezspornego faktu zamieszczenia przez organ I instancji w postanowieniu o odmowie zawieszenia postępowania błędnego pouczenia o prawie wniesienia zażalenia, należy wyjść od stwierdzenia, że stosownie do treści art. 112 k.p.a. – wykładanego w związku z art. 126 k.p.a. – błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jednakże, w ocenie Sądu, na tle tego przepisu o "szkodzie" można by mówić jedynie w przypadku, gdyby stronie obiektywnie przysługiwał środek zaskarżenia (tu: zażalenie), lecz na skutek zastosowania się do błędnego pouczenia strona albo w ogóle nie skorzystała z tego środka zaskarżenia (bo w pouczeniu zawarto np. błędną informację o braku takiego środka) albo skorzystała w sposób obiektywnie nieprawidłowy, który w braku gwarancyjnej normy z art. 112 k.p.a. oznaczałby nieskuteczne wniesienie tego środka (z uwagi np. na jego wniesienie po terminie ustawowym, w związku z błędnym podaniem w pouczeniu dłuższego terminu do wniesienia środka zaskarżenia). Natomiast błędne pouczenie nie może kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. A co za tym idzie, samo błędne pouczenie nie tworzy (i nie może stworzyć) dla skarżącego prawa do złożenia zażalenia (por. wyroki NSA: z 13.10.2016 r., II FSK 2438/14; z 26.05.2020 r., II OSK 2966/19 – dostępne w CBOSA). Błędna treść pouczenia zawartego w postanowieniu Wójta o odmowie zawieszenia postępowania pozostaje więc bez wpływu na prawidłowość podjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia, stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na to postanowienie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.