II OSK 290/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 550/20 w sprawie ze skargi D. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 550/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 173 w zw. z art. 174 p.p.s.a., naruszenie: 1. prawa materialnego: a) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, b) art. 15zzs ust. 2a pkt 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w sprawach wydania decyzji o warunkach zabudowy zwieszeniu zawieszeniu uległ termin do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a w konsekwencji uznanie, że D. A. nie uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, c) art. 15zzs ust. 4 zd. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji) poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w przesłanej D. A. decyzji organ administracji wyznaczał termin na wniesienie odwołania wskazując, że należy do niego uwzględnić przepisy ww. ustawy, 2. przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie ostatecznego postanowienia, bowiem istota sprawy sprowadza się do wykładni przepisów materialnych. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że wykładnia celowościowa i funkcjonalna przepisu art. 15zzs ust. 2a pkt 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania orzeczeń przez organy administracji – prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu w odniesieniu do całego procesu wydawania decyzji, a zatem również jej uostatecznienia, co niewątpliwie wiąże się z ewentualnym składaniem odwołań przez strony. Wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji, nie ma podstaw do przyjęcia, że art. 15 zzs ust. 2a pkt 4 ww. ustawy odnosi się jedynie do terminów dotyczących wydania decyzji przez organy administracji, natomiast termin na złożenie odwołania pozostawał zawieszony zgodnie z art. 15 zzs ust. 1. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 463/17, LEX nr 2627812). W niniejszej sprawie przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do kwestionowania zaprezentowanej przez sąd wojewódzki interpretacji art. 15zzs ust. 2a pkt 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a w konsekwencji – uznania za nieprawidłowe zaskarżonego postanowienia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, stanowisko sądu wojewódzkiego jest prawidłowe. Przypomnieć bowiem należy, że od 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r., Dz. U. poz. 433), a 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r., Dz. U. poz. 491). W dniu 31 marca 2020 r. weszła natomiast w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), dodano art. 15zzs. Ustęp 1 tego artykułu stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Terminy prawa administracyjnego, o których mowa w art. 15zzs ust. 1 ww. odnoszą się do działania strony postępowania i jej ochrony przed negatywnymi skutkami w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia epidemicznego albo stanem epidemii ogłoszonym z powodu COVID-19. Mimo że powołane przepisy weszły w życie 31 marca 2020 r., to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nich, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych, obowiązuje w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r., a więc należy przyjąć, że od tej daty, z mocy prawa, następuje skutek wynikający z tych norm prawnych. Przepis art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony 16 maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero 24 maja 2020 r. (art. 48 pkt 20 i art. 68 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, Dz. U. poz. 875 ze zm.). W tak zakreślonym okresie, tj. od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów w postępowaniu administracyjnym. Zatem na mocy przywołanych przepisów, strony postępowania administracyjnego w przywołanym wyżej okresie mogły nie wykazywać się aktywnością w tych postępowaniach, a działania takie nie mogły mieć dla nich negatywnych skutków. Przywoływany przez organ zarówno w zaskarżonym postanowieniu, jak też w skardze kasacyjnej, art. 15 zzs ust. 2a pkt 4 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, zgodnie z którym wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, o których mowa w ust. 1, nie dotyczy terminów wydania decyzji, o których mowa w art. 59 ust. 1-2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnosi się do organów administracji. Jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, przepis ten jednoznacznie wskazuje, że dotyczy on wyłącznie "wydania decyzji" przez organ, a więc jest to przepis skierowany do organu administracji publicznej i wskazuje on na to, że przepisy k.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw przez organ (tj. art. 35-38 k.p.a.) pozostają bez zmian. Potwierdza to także redakcja pozostałych punktów, wyszczególnionych w ust. 2a art. 15 zzs przywołanej wcześniej ustawy, jak i samego ust. 2a, na co również zwrócił uwagę sąd wojewódzki. W niniejszej sprawie zastosowanie miał art. 49 i 49a k.p.a., wobec czego informacja o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] maja 2020 r. o warunkach zabudowy dla wskazanej w niej inwestycji została przekazana w obwieszczeniu, opublikowanym [...] maja 2020 r., m.in. na stronie internetowej Urzędu Miasta. Zgodnie z art. 49 § 2 k.p.a. zawiadomienie zostało dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, a więc [...] maja 2020 r. Skarżąca złożyła odwołanie [...] czerwca 2020 r., co wynika ze stempla nadawczej placówki pocztowej, umieszczonego na kopercie zawierającej odwołanie (koperta dołączona do akt administracyjnych organu odwoławczego). Skoro zatem termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu w stosunku do skarżącej ([...] maja 2020 r., tj. w dniu doręczenia decyzji zgodnie z art. 49 § 2 k.p.a., obowiązywał art. 15 zzs ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych), to skarżąca nie mogła mu uchybić. Termin ten rozpoczął bieg dopiero 24 maja 2020 r., co oznacza, że upływał 8 czerwca 2020 r. (z uwagi na przypadający 6 czerwca 2020 r. dzień wolny – ostatni, czternasty dzień terminu), a więc odwołanie złożone [...] czerwca 2020 r. zostało złożone w terminie. Wobec powyższego organ odwoławczy nieprawidłowo zinterpretował i zastosował art. 15 zzs ust. 2a pkt 4 ww. ustawy w odniesieniu do skarżącej, w efekcie czego wydał wadliwe postanowienie. Artykuł 134 k.p.a. nie miał bowiem zastosowania w sprawie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.