IV SA/Po 61/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca z dnia 27 października 2023 r. nr XLVIII/443/2023 w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach prowadzonych przez gminę Dobrzyca 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Gminy Dobrzyca na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 złotych (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 21.12.2023 r. Wojewoda Wielkopolski (dalej jako skarżący) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XLVIII/443/2023 Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca z dnia 27 października 2023 r. w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach prowadzonych przez gminę Dobrzyca (dalej jako Uchwała), zaskarżając ją w całości. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości ze względu na istotne naruszenie prawa oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił Uchwale istotne naruszenie prawa tj.: naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, ze zm., dalej jako u.s.g.) poprzez zwołanie XLVIII sesji Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca, na której została podjęta Uchwała, przez osobę nieuprawnioną, co w konsekwencji musi prowadzić do uznania, że radni na tak zwołanej "sesji" nie byli władni w sposób wiążący podejmować rozstrzygnięć zastrzeżonych do kompetencji rady. W uzasadnieniu skargi wskazano, że jak wynika z obwieszczenia Komisarza Wyborczego w Kaliszu I z dnia 28 listopada 2023 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca, wydanego na podstawie art. 383a § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2408, dalej jako Kodeks wyborczy), w związku z uprawomocnieniem się orzeczenia Sądu Okręgowego w Ł. , z dnia [...] r., sygn. akt[...], w dniu 27 września 2023 r. wygasł mandat radnego Gminy Dobrzyca W. J. P. (obwieszczenie opublikowano 28.11.2023 r. w Dzienniku Urzędowym W. W. pod poz. [...]). Skarżący wyjaśnił, że do czasu wygaśnięcia mandatu radnego W. P. pełnił funkcję Przewodniczącego Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca. Pismem z 20.10.2023 r. W. P. zwołał na dzień 27.10.2023 r., godz. 13:00, XLVIII sesję Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca w sali posiedzeń Urzędu Miejskiego Gminy Dobrzyca. W ocenie skarżącego obowiązujące przepisy prawa nakazują przyjąć, że rada gminy może podejmować ważne prawnie rozstrzygnięcia, należące do jej właściwości, jedynie na sesji rady, rozumianej jako wspólne posiedzenie radnych w miejscu i czasie określonym, co do zasady, przez przewodniczącego rady (z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 19 ust. 2 zd. drugie i trzecie u.s.g., które nie zaistniały w niniejszej sprawie). Skarżący skonstatował, że XLVIII sesja Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca została zwołana przez osobę nieuprawnioną, w trybie naruszającym art. 20 ust. 1 u.s.g. Argumentując na rzecz podniesionego zarzutu skarżący wskazał, że istotnym naruszeniem przepisów, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, jest naruszenie przepisów regulujących procedurę jej podjęcia, a więc m.in. niezgodne z prawem zwołanie sesji rady przez osobę nieuprawnioną. Zwołanie sesji rady gminy w trybie niezgodnym z przepisami u.s.g. prowadzi do uznania, że radni na tak zwołanej "sesji" nie mogą w sposób wiążący podejmować rozstrzygnięć zastrzeżonych do kompetencji rady gminy. Skarżący podzielił w tym zakresie stanowisko WSA w Olsztynie wyrażone w wyrokach z 3 listopada 2020 r., w sprawach o sygn. akt: II SA/Ol 527/20 oraz II SA/Ol 526/20. Rada Miejska Gminy Dobrzyca w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie oraz o przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność przedstawiciela Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wyjaśnił, że Rada Miejska Gminy Dobrzyca w dniu 28.11.2023 r. dowiedziała się z obwieszczenia Komisarza Wyborczego w Kaliszu I z dnia 28 listopada 2023 r. o wygaśnięciu mandatu radnego Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca, które to obwieszczenie wydane zostało na podstawie art. 383a § 2 Kodeksu wyborczego, w związku z uprawomocnieniem się w dniu 27 września 2023 r. orzeczenia Sądu Okręgowego w. , z dnia [...] r. sygn. akt. [...]. W dniu 27.09.2023 r. wygasł mandat radnego Gminy Dobrzyca W. J. P.. Do czasu wygaśnięcia mandatu radnego W. P. pełnił funkcję Przewodniczącego Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca. Dalej wyjaśniono, że po otrzymaniu skargi, Rada Miejska Gminy Dobrzyca uchwałą nr LII/478/2023 z dnia 27 grudnia 2023 r. w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach prowadzonych przez gminę Dobrzyca uchyliła zaskarżaną Uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 15.04.2023 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie pod analizę Sądu poddano uchwałę nr XLVIII/443/2023 Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca z dnia 27 października 2023 r. w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach prowadzonych przez gminę Dobrzyca. Przedmiotowa Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 15.11.2023 r. pod pozycją [...]. Rozpoznawana skarga została wywiedziona przez Wojewodę Wielkopolskiego, działającego jako organ nadzoru w rozumieniu przepisu art. 86 u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, w jego ocenie, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 572/05, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od otrzymania Uchwały nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć uchwałę w trybie art. 93 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20 wskazał, że podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny, czy procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. W konsekwencji, brak takich naruszeń będzie implikować zgodność aktu organu jednostki samorządu terytorialnego z prawem. W przypadku zaś uznania, że zaskarżony akt narusza przepisy obowiązującego prawa, konieczne staje się wskazanie normy prawnej będącej podstawą takich twierdzeń. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda Wielkopolski zasadnie doszukał się naruszenia art. 20 ust. 1 u.s.g. W myśl tego przepisu rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 2 u.s.g. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Zgodnie z art. 383 § 1 pkt 2 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku utraty prawa wybieralności lub nieposiadania go w dniu wyborów. W myśl art. 383a § 2 Kodeksu wyborczego o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyny, o której mowa w art. 383 § 1 pkt 2 - w zakresie powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, informuje komisarz wyborczy, w drodze obwieszczenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu, o którym mowa w § 1. Informację komisarza wyborczego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz podaje do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej. Zgodnie z obwieszczeniem Komisarza Wyborczego w K. I z dnia 28 listopada 2023 r. mandat radnego W. J. P. wygasł w dniu 27.09.2023 r. w związku z uprawomocnieniem się orzeczenia Sądu Okręgowego w Łodzi,. , z dnia [...] r., [...]. W aktach sprawy znajduje się zawiadomienie z 20.10.2023 r. podpisane przez W. P. w sprawie zwołania na dzień 27.10.2023 r. XLVIII sesji Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca. Na tej sesji podjęto zaskarżoną Uchwałę. Wskazać jednak należy, że W. P. nie był już wówczas radnym, a zatem nie mógł pełnić ani funkcji przewodniczącego, ani wiceprzewodniczącego rady gminy. Nie był więc osobą upoważnioną do zwołania sesji tego organu. W ocenie Sądu należało przyznać rację Wojewodzie, że zwołanie sesji przez osobę nieuprawnioną nie dało radzie legitymacji do podjęcia prawnie wiążących uchwał. Nie powinno budzić wątpliwości, że rada gminy może podejmować ważne prawnie rozstrzygnięcia, należące do jej właściwości, jedynie na sesji rady, rozumianej, jako wspólne posiedzenie radnych w miejscu i czasie określonym – zasadniczo - przez przewodniczącego rady (z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w art. 19 ust. 2 zd. 3 u.s.g., które – jak zasadnie zauważył skarżący - nie zaistniały w rozpoznawanej sprawie). Stwierdzić wobec tego należy, że uchwała rady gminy podjęta na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną narusza art. 20 ust. 1 u.s.g. Na zwołanej niezgodnie z obowiązującym prawem sesji rady gminy nie sposób podejmować ważnych i wiążących rozstrzygnięć zastrzeżonych do kompetencji tego organu. Na marginesie wskazać należy, że choć w momencie zwołania sesji rady gminy obwieszczenie Komisarza Wyborczego o wygaśnięciu mandatu ww. radnego nie było jeszcze opublikowane, to jednak należy mieć na uwadze, że obwieszczenie ma charakter wyłącznie informacyjny. Wygaśnięcie mandatu nastąpiło w analizowanej sprawie z mocy prawa w dniu uprawomocnienia się orzeczenia Sądu Okręgowego w Ł. , z dnia [...] r., [...], a fakt wygaśnięcia mandatu nie był uzależniony od opublikowania obwieszczenia przez Komisarza Wyborczego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, zgodnie z którym istotnym naruszeniem przepisów, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, jest pogwałcenie przepisów regulujących procedurę jej podjęcia, a więc m.in. niezgodne z prawem zwołanie sesji rady oraz prowadzenie obrad rady przez osobę nieuprawnioną. Podjęcie uchwały na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 1244/01, wyrok WSA w Krakowie z 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1155/09, WSA w Poznaniu z 7 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1081/12, CBOSA). Zwołanie sesji rady gminy w trybie niezgodnym z przepisami u.s.g. może prowadzić do uznania, że w ten sposób radni nie mogą w sposób wiążący podejmować rozstrzygnięć zastrzeżonych do kompetencji rady gminy (wyrok WSA w Olsztynie z 3.11.2020 r., II SA/Ol 526/20, LEX nr 3080246.; wyrok WSA w Olsztynie z 3.11.2020 r., II SA/Ol 527/20, LEX nr 3080205). Stanowisko to podziela orzekający w niniejszej sprawie Sąd. Nie istnieją bowiem wątpliwości co do tego, że przy podjęciu zaskarżonej Uchwały zostały naruszone przepisy regulujące tryb uchwalania tego rodzaju aktów. Sesja Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca, podczas której podjęto Uchwałę będącą przedmiotem kontroli Sądu, została zwołana przez osobę, która podczas wykonywania tej czynności nie posiadała już statusu radnego. Wskazać ponadto należy, że zaskarżona Uchwała weszła w życie w dniu 01.01.2024 r. (§ 5 Uchwały). Sąd miał na względzie, że na mocy uchwały nr LII/478/2023 Rady Miejskiej Gminy Dobrzyca z dnia 27 grudnia 2023 r. w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach prowadzonych przez gminę Dobrzyca organ uchylił zaskarżoną Uchwałę. Akt ten wszedł jednak w życie dopiero po upływie 14 dni od jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Ogłoszenie nastąpiło w dniu 10.01.2024 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 10 stycznia 2024 r. poz. 457), a zatem uchwała uchylająca zaskarżoną Uchwałę obowiązuje od dnia 25.01.2024 r. W konsekwencji kwestionowana Uchwała funkcjonowała w obiegu prawnym od 01.01.2024 do 24.01.2024 r. i w tym czasie mogła wywoływać skutki prawne, toteż – w realiach niniejszej sprawy - nie jest wystarczające samo uchylenie Uchwały, lecz należało stwierdzić jej nieważność. Wyjaśnić przy tym należy, że inne są skutki prawne jakie powoduje uchylenie uchwały, a czym innym jest stwierdzenie jej nieważności. Uchylenie uchwały nie powoduje bowiem uchylenia danego przepisu wstecz, od początku jego wejścia w życie. Stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie, w jakim domaga się Wojewoda powoduje, że od samego początku taka uchwała jako nieważna nie obowiązuje. Tak więc skutki stwierdzenia nieważności uchwały od samego początku (ex tunc) są dużo dalej idące niż skutek będący wynikiem utraty mocy w związku z wejściem kolejnego aktu regulującego tę samą kwestię. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. w sprawie K 910/93 Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego (OTK 1994 r. cz. I, poz. 7). Stanowisko, że uchylenie uchwały rady gminy nie zwalnia sądu z obowiązku dokonania oceny jej legalności zostało także wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 13 września 2006 r. sygn. akt II OSK 758/06; wyrok WSA w Warszawie z 17.05.2023 r., VI SA/Wa 8341/22, LEX nr 3627204). Pogląd ten podziela Sąd w niniejszym składzie. W tym stanie rzeczy – wobec istotnego naruszenia prawa (art. 20 ust. 1 u.s.g.), jak również mając na uwadze okres obowiązywania kwestionowanego aktu prawa miejscowego – należało stwierdzić nieważność zaskarżonej Uchwały w całości. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935), zasądzając na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł tytułem zwrotu postępowania sądowego.