II SA/Ke 306/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Samborzec z dnia 25 listopada 2022 r. nr XLI/285/22 w przedmiocie udzielenia i rozmiaru obniżek dla nauczycieli oraz określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć I. stwierdza nieważność § 6 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej punktu 5 tabeli zawartej w tym przepisie (nauczyciel rewalidacji); II. zasądza od Gminy Samborzec na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 25 listopada 2022 r. Rada Gminy Samborzec podjęła uchwałę nr XLI/285/22 w sprawie udzielenia i rozmiaru obniżek dla nauczycieli, którym powierzono stanowisko kierownicze oraz w sprawie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć niektórych nauczycieli i zasad rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzi zajęć nauczycieli dla których plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego, zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę Samborzec. W podstawie prawnej powołano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 42 ust. 7 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1762 ze zm.), zwanej dalej "Kartą Nauczyciela". Zgodnie z § 6 ww. uchwały "Ustala się tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć, dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych prowadzonych bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz nauczycieli nie wymienionych w art. 42 ust. 3 ustawy - Karta Nauczyciela, zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę Samborzec zgodnie z poniższą tabelą". Zgodnie z pkt 5 tabeli, zawartej w tym przepisie, na stanowisku nauczyciel rewalidacji przewiduje się tygodniowy wymiar 22 godzin zajęć. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wojewoda Świętokrzyski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ww. pkt 5 (nauczyciel rewalidacji) tabeli zawartej w § 6 uchwały oraz o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący podniósł zarzut istotnego naruszenia przepisu art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i określenie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli rewalidacji. W uzasadnieniu Wojewoda przytoczył przepisy: - § 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (t.j. Dz. U. 2020, poz. 1309), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 9 sierpnia 2017 r.", zgodnie z którym przedszkola, oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły, oddziały i ośrodki, o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia, zapewniają zajęcia odpowiednie ze względu na indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychofizyczne uczniów, w szczególności zajęcia rewalidacyjne, resocjalizacyjne i socjoterapeutyczne; - § 7 ust. 10 ww. rozporządzenia, który stanowi, że dyrektor przedszkola lub szkoły, a w przypadku innej formy wychowania przedszkolnego prowadzonej przez osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną - osoba kierująca inną formą wychowania przedszkolnego, powierza prowadzenie zajęć, o których w § 5 pkt 4, nauczycielom lub specjalistom posiadającym kwalifikacje odpowiednie do rodzaju niepełnosprawności ucznia. Strona skarżąca wskazała, że kwalifikacje niezbędne do prowadzenia zajęć rewalidacyjnych zostały określone w przepisach § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1289 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 1 sierpnia 2017 r.". Stosownie do treści tego przepisu kwalifikacje do prowadzenia zajęć rewalidacyjnych, uwzględniających indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychofizyczne uczniów niepełnosprawnych, w przedszkolach, szkołach i placówkach, o których mowa w § 3 i § 4 rozporządzenia, posiada osoba, która ma kwalifikacje określone w § 15 ust. 3 rozporządzenia, tj.: 1) ukończyła studia lub zakład kształcenia nauczycieli, w zakresie nadającym kwalifikacje do pracy z dziećmi i młodzieżą z niepełnosprawnością intelektualną na poziomie wymaganym do zajmowania stanowiska nauczyciela w danym typie szkoły lub rodzaju placówki, o których mowa w § 3 i § 4, lub 2) ma kwalifikacje wymagane do zajmowania stanowiska nauczyciela w danym typie szkoły lub rodzaju placówki, określone w § 3 i § 4, a ponadto ukończyła studia podyplomowe, zakład kształcenia nauczycieli lub kurs kwalifikacyjny, w zakresie nadającym kwalifikacje do pracy z dziećmi i młodzieżą z niepełnosprawnością intelektualną. Uwzględniając powyższe Wojewoda stwierdził, że ustawodawca nie przewidział odrębnego stanowiska dla nauczyciela rewalidacji oraz że zajęcia rewalidacyjne mogą być prowadzone zarówno przez nauczycieli wymienionych w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela, jak i nauczycieli wymienionych w 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela, o ile posiadają oni wymagane kwalifikacje. Nauczyciel prowadzący zajęcia rewalidacyjne nie został również wprost wskazany w przepisie art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela. W judykaturze zaś stwierdza się, że katalog podmiotów, którym rada gminy, działając w oparciu o art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela, ustala tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin pracy, ma charakter zamknięty. Rada gminy nie posiada kompetencji do rozszerzenia tego katalogu o inne podmioty, niewymienione w tym przepisie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 17 września 2015 r. o sygn. akt II SA/Go 405/15 oraz wyrok Wojewódzkie Administracyjnego we Wrocławiu z 15 marca 2013 r. o sygn. akt IV SA/Wr 714/12). Tym samym, zdaniem skarżącego, w zakresie upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela nie mieści się określenie przez radę gminy tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla nauczycieli rewalidacji. W odpowiedzi na skargę organ pozostawił do uznania Sądu jej zasadność, zwracając jednocześnie uwagę, że przepisy Prawa oświatowego nie regulują kwestii pensum nauczycieli prowadzących rewalidację w sposób jednoznaczny i precyzyjny. Określenie pensum w wysokości 22 godzin dla nauczycieli rewalidacji wynikało z potrzeby doprecyzowania istniejących przepisów. Wątpliwości dyrektorów szkół, prowadzonych przez Gminę Samborzec, budzą sytuacje, kiedy zmuszeni są zatrudnić specjalistę tylko do prowadzenia zajęć rewalidacji, typu surdopedagog czy tyflopedagog itp. Zgodnie z zasadami edukacji włączającej każdemu uczniowi posiadającemu orzeczenie o kształceniu specjalnym, szkoła ma zapewnić dwie godziny rewalidacji, zgodnie z jego potrzebami. Jeśli w szkole nie pracuje żaden nauczyciel posiadający kwalifikacje do prowadzenia ściśle określonych zajęć, dyrektor ma obowiązek zatrudnić specjalistę spoza szkoły. Powstaje wtedy problem, na jaki wymiar etatu zatrudnić takiego nauczyciela i z jakiego pensum naliczyć mu wynagrodzenie. Określenie stałego pensum dla nauczyciela rewalidacji, rozwiązuje ten problem i jest społecznie uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2022 poz. 2492). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Z tych względów ww. przepis należy stosować wraz z art. 91 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90 oraz z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 1-3 Karty Nauczyciela, zgodnie z którym organ prowadzący szkołę lub placówkę określa: 1) zasady rozliczania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli, dla których ustalony plan zajęć jest różny w poszczególnych okresach roku szkolnego; 2) zasady udzielania i rozmiar obniżek, o których mowa w ust. 6, oraz przyznaje zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3; 3) tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć: a) nauczycieli szkół niewymienionych w ust. 3, nauczycieli szkół, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1a, nauczycieli prowadzących kształcenie w formie zaocznej, nauczycieli kolegiów pracowników służb społecznych, nauczycieli kształcenia na odległość, bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych oraz zasady zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i w kształceniu na odległość, b) pedagogów, pedagogów specjalnych, psychologów, logopedów, terapeutów pedagogicznych, doradców zawodowych, z wyjątkiem nauczycieli zatrudnionych w poradniach psychologiczno-pedagogicznych, z tym że wymiar ten nie może przekraczać 22 godzin, c) nauczycieli przedszkoli i innych placówek przedszkolnych pracujących z grupami obejmującymi dzieci 6-letnie i dzieci młodsze, z tym że wymiar ten nie może przekraczać 25 godzin, d) nauczycieli praktycznej nauki zawodu we wszystkich typach szkół i na kwalifikacyjnych kursach zawodowych, z tym że wymiar ten nie może przekraczać 20 godzin. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, zawiera bowiem dotyczące nauczycieli normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, obowiązujące na terenie gminy. Sąd podziela stanowisko wyrażane m.in. w orzeczeniach przywołanych w skardze, tj. wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2013 r., sygn. IV SA/Wr 714/12 oraz wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 września 2015 r., sygn. II SA/Go 405/15, gdzie przyjęto, że katalog podmiotów, dla których w oparciu o art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy z 1982 r. - Karta Nauczyciela rada gminy ustala tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin, ma charakter zamknięty. Rada gminy nie posiada kompetencji do rozszerzenia tego katalogu o inne podmioty, niewymienione w tym przepisie. Jakkolwiek wyroki te zapadły jeszcze przed zmianami legislacyjnymi dotyczącymi przytoczonego przepisu, zmiany te nie wpływają na aktualność przytoczonego zapatrywania. W treści tego przepisu w dalszym ciągu nie został ujęty "nauczyciel rewalidacji". Analiza także innych regulacji prawnych, o których poniżej, pozwala dojść do wniosku, że zabieg ten jest nieprzypadkowy. I tak, w art. 42d Karty Nauczyciela określono liczbę etatów nauczycieli specjalistów, wśród których wymienia się: nauczycieli pedagogów, pedagogów specjalnych, psychologów, logopedów lub terapeutów pedagogicznych. Podobnie jak w art. 42 ust. 7 pkt 3 lit. b, na podstawie którego w § 6 zaskarżonej uchwały określono tygodniowy wymiar godzin zajęć nauczycieli specjalistów, nie wymieniono nauczycieli rewalidacji. Także rozporządzenie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 lipca 2022 r. w sprawie wykazu zajęć prowadzonych bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz przez nauczycieli poradni psychologiczno-pedagogicznych oraz nauczycieli: pedagogów, pedagogów specjalnych, psychologów, logopedów, terapeutów pedagogicznych i doradców zawodowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1610), zwane dalej "rozporządzeniem z dnia 22 lipca 2022 r.", dotyczy tych samych nauczycieli specjalnych co art. 42 ust. 7 pkt 3 lit. b, w tym zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach (§ 1 pkt 2 rozporządzenia). Co istotne, zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1 lit. h, pedagodzy specjalni w ramach tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prowadzonych bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, realizują zajęcia w ramach zadań związanych z prowadzeniem zajęć rewalidacyjnych, resocjalizacyjnych i socjoterapeutycznych. Z przepisu tego zatem wprost wynika, że zajęcia rewalidacyjne są realizowane przez pedagogów specjalnych, tj. jedną z kategorii nauczycieli specjalnych wymienionych m.in. w art. 42 ust. 7 pkt 3 lit. b, "w ramach tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych (...)", co oznacza, że na prowadzenie zajęć rewalidacyjnych nie przewidziano odrębnego pensum – są one realizowane w ramach wymiaru godzin (w tym przypadku) pedagoga specjalnego. Zajęcia rewalidacyjne organizowane są dla dzieci niepełnosprawnych posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, w wymiarze określonym na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 lutego 2012 r. w sprawie ramowych planów nauczania w szkołach publicznych (Dz.U. z 2012 r. poz. 204, z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznym i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1113, z późn. zm.) oraz przywołanego w skardze rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych, niedostosowanych społecznie i zagrożonych niedostosowaniem społecznym (Dz.U. z 2020 r. poz. 1309). Z przepisów tych wynika, że zajęcia rewalidacyjne organizuje się w przypadku uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane ze względu na niepełnosprawność. Jak słusznie podnosi skarżący, z przywołanych w skardze przepisów rozporządzeń z 1 i 9 sierpnia 2017 r. wynika, że zajęcia rewalidacyjne mogą prowadzić nauczyciele posiadający określone kwalifikacje – nauczyciele zajęć edukacyjnych posiadających odpowiednie przygotowanie specjalistyczne, a także nauczyciele tacy jak pedagog, wspomniany pedagog specjalny, psycholog, logopeda czy terapeuta pedagogiczny. Należy zatem stwierdzić, że ustawodawca nie przewidział odrębnej kategorii zatrudnienia dla nauczyciela realizującego zajęcia rewalidacyjne, nie określił dla takiego nauczyciela odrębnego tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, a wreszcie nie upoważnił organu prowadzącego szkołę do jego określenia. Z powyższych regulacji wynika, że posiadając wskazane kwalifikacje nauczyciel może prowadzić zajęcia rewalidacyjne, co nie przesądza o zatrudnieniu na określonym stanowisku, tj. stanowisku nauczyciela rewalidacji. Dlatego w zależności od tego na jakim – określonym normatywnie – stanowisku został zatrudniony nauczyciel wykonujący zajęcia rewalidacyjne ustala się tygodniowy wymiar godzin zajęć w oparciu o treść art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela (jako nauczyciel) lub art. 42 ust. 7 pkt 3 lit. b Karty Nauczyciela (jako pedagog, pedagog specjalny, psycholog, logopeda, terapeuta pedagogiczny, doradca zawodowy) i wówczas obowiązuje go tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć określony przez organ prowadzący w uchwale. Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że § 6 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej pkt 5 tabeli zawartej w tym przepisie (nauczyciel rewalidacji) w sposób istotny narusza prawo, ponieważ nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 47 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela. Naruszenie tej normy musiało prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).