IV SA/Po 570/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) Protokolant ref. staż. Małgorzata Kusiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę w całości

Starosta P., decyzją z dnia 5 października 2021 roku (nr [...]), po rozpatrzeniu wniosku M. Sp. z o.o. z siedzibą w P., na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, art. 7, art. 11 ust. 1, 4 i 4a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2021, poz. 1326): 1. odmówił udzielenia zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji 0,4412 ha użytków rolnych klasy IIIb wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, opisanych w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne klasy IIIb przewidzianych pod dziewięć budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (zlokalizowanych w całości na gruntach rolnych klasy IIIb), sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (zlokalizowanych w części na gruntach rolnych klasy IIIb) oraz pod utwardzenie terenu oraz zieleń związane z dwoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej - wchodzących w skład zespołu dwudziestu czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej; 2. umorzył postępowanie w części dotyczącej: wyłączenia z produkcji użytków rolnych klasy IVa wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, opisanych w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne klasy IVa przewidzianych pod dziewięć budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (zlokalizowanych w całości na gruntach rolnych klasy IVa) oraz sześć budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (zlokalizowanych w części na gruntach rolnych klasy IVa) oraz wyłączenia z produkcji gruntów o powierzchni 0,0019ha, opisanych w ewidencji gruntów i budynków jako "tereny przemysłowe (Ba)". N. Sp. z o.o. (poprzednio: M. Sp. z o.o.), pismem z dnia 21 kwietnia 2022 roku, wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia 5 października 2021 roku w zakresie jej punktu pierwszego, rozstrzygającego co do istoty sprawę wyłączenia z produkcji rolnej. W ocenie Spółki decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego. Starosta wykroczył poza kognicję i uprawnienia przyznane mu w postępowaniu o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Organ nie był uprawniony do badania w toku postępowania o wyłączenie z produkcji rolnej, czy spełnione zostały przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ podlega to innemu postępowaniu administracyjnemu, które w odniesieniu do spornego gruntu zostało już zakończone, a nawet w przypadku stwierdzenia wadliwości decyzji o warunkach zabudowy, w świetle obowiązujących przepisów nie jest możliwe "wzruszenie" wówczas wydanej decyzji. To postępowanie zostało zakończone decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 6 kwietnia 2011 roku. Warunki zabudowy zostały wydane bezterminowo, a z uwagi na upływ ponad 10 lat od doręczenia decyzji stronom, nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji. Starosta powinien ocenić wyłącznie spełnienie przesłanki wskazanej w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów, a zatem czy nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowego terenu rolnego na cele nierolnicze bądź w planie miejscowym, bądź w decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma podstaw, aby badać czy do zmiany przeznaczenia doszło zgodnie, czy też niezgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Nie jest do tego powołany Starosta P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 22 marca 2023 roku (nr [...]), odmówiło stwierdzenia nieważności w/w decyzji Starosty P. . Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuję się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nie przewidział innego trybu niż wskazany w powołanym przepisie, a w szczególności w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, a taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i nie może być wykorzystywana do prowadzonego obecnie postępowania zezwalającego na wyłączenie gruntów klasy III z produkcji rolniczej. Decyzja o warunkach zabudowy z dnia 6 kwietnia 2011 roku nie spełnia obecnie obowiązujących warunków zabudowy. Samo posiadanie/funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy, na którą powołuje strona, nie zmienia w żaden sposób obowiązku ustawowego (istniejącego od 26 maja 2013 roku) w postaci konieczność wyczerpania najpierw procedury przeznaczenia, a dopiero po jej pozytywnym zakończeniu, możliwości uruchomienia procedury wyłączenia z produkcji rolnej. Postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłącznie gruntów z produkcji rolnej jest odrębnym postępowaniem toczącym się uprzednio do czynności w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy z dnia 21 kwietnia 2011 roku (powinno być z "6 kwietnia") wydana przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie może być wykorzystywana do prowadzonego obecnie postępowania zezwalającego na wyłączenie gruntów klasy IIIb z produkcji rolniczej. Wyłączenie z produkcji rolnej jest czynnością faktyczną, która w świetle art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłącznie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłącznie z produkcji narusza przepisy przywołanej ustawy. Powoływanie się na decyzję o warunkach zabudowy, wydaną na podstawie uprzednio funkcjonujących przepisów, w żadnym zakresie nie doprowadziło do zmiany przeznaczenia gruntu. Decyzja nie usunęła ustawowego obowiązku konieczności wyczerpania najpierw procedury przeznaczenia, a dopiero po jej pozytywnym zakończeniu, możliwości uruchomienia procedury wyłączenia z produkcji rolnej. Kolegium uznało, że organ prawidłowo wypełnił obowiązki procesowe, tj. rozpoznał sprawę w zakresie, który należał do jego kompetencji, gdyż dokonał czynności zmierzających do ustalenia, czy w sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji o odmowie wyrażenia zgodny na wyłączenie z produkcji rolniczej użytku rolnego oznaczonego w ewidencji gruntów jako iib. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 10 lipca 2023 roku (nr [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 marca 2023 roku (nr [...]). W toku ponownego rozpoznania sprawy organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że decyzja Starosty P. jest dotknięta kwalifikowaną wadą naruszenia przepisów art. 5 ust.1 i ust. 2, art. 7, art. 11 ust. 1, ust. 4 i ust. 4a ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2021, poz. 1326), czy przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i w całości podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną poprzedniego składu Kolegium. N. Sp. z o.o. z siedzibą w P., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Spółka zażądała uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącej Spółki kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z przepisami: 1) art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2022, poz. 2409 ze zm.) w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez ich bezzasadnie niezastosowanie i odmówienie wyłączenia z produkcji rolnej, mimo że dla spornego gruntu jest spełniona wyłączna przesłanka wydania decyzji pozytywnej, w postaci ustalenia innego niż rolne przeznaczenia w rozumieniu art. 4 pkt 6 ustaw o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż w obrocie prawnym pozostaje decyzja o warunkach zabudowy z dnia 6 kwietnia 2011 roku, która jest kreatorem innego niż rolnicze, przeznaczenia terenu; 2) art. 11 ust 1 w związku z art. 4 pkt 6 w świetle art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną ich wykładnię wyrażającą się: - wadliwym uznaniem, że w sprawie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej należy badać czy i w jaki sposób została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - bezzasadnym uznaniem, że w kognicji organów rozpatrujących sprawę wyłączenia gruntu z produkcji rolnej leży identyfikowanie tego, czy teren wymagał uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w planie miejscowym, skoro zadanie takie spoczywało na organie wydającym decyzje o warunkach zabudowy, - pominięciem, że adresatem normy z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest organ odpowiedzialny za uchwalenie planu miejscowego oraz organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, - błędnym wnioskiem, że wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej możliwe jest tylko wówczas, gdy organ właściwy w sprawie uzna, iż nie został naruszony art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych lub zmiany przeznaczenia na nierolnicze dokonane w sposób określony w tym przepisie, - odstąpieniem od uwzględnienia wymogu, że ilekroć w ustawie mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, to rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych lub leśnych, zaś taki sposób użytkowania wynika z decyzji o warunkach zabudowy, - przyjęciem poglądu, że nie jest możliwe wyłączenie z produkcji rolnej z uwagi na negatywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, - pominięciem, że w hipotetycznej sytuacji uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niezgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, organ wydający decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej jest związany treścią planu; 3) art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych w brzmieniu obowiązującym przez 26 maja 2013 roku poprzez jego bezzasadne zastosowanie w postępowaniu o wyłączenie spornego gruntu z produkcji rolnej, tj. uznanie, iż w rezultacie niezgodności decyzji o warunkach zabudowy z tym przepisem nie mamy do czynienia z przeznaczeniem spornego gruntu na cele nierolnicze, podczas gdy: - starosta nie był uprawniony do tego, aby badać czy do wydania decyzji o warunkach zabudowy miał zastosowanie przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych, skoro stosującym ten przepis był organ wydający decyzję o warunkach zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - nie mają znaczenia rygorystyczne ograniczenia w przeznaczeniu gruntów klasy III na cele nierolnicze obowiązujące z uwagi na brzmienie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych w okresie od 26 maja 2013 roku do 10 października 2015 roku, - starosta nie był uprawniony do tego, aby badać, czy dla wydania decyzji o warunkach zabudowy miał zastosowanie art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym od 10 października 2015 roku, skoro adresatem stosującym ten przepis był organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, - starosta jest i był związany decyzją o warunkach zabudowy, której przysługuje przymiot legalności stosownie do domniemania wynikającego z art. 6 K.p.a., a decyzja ta, wobec braku planu miejscowego, określa sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu; 4) art. 6 K.p.a. poprzez zastosowanie w sprawie przepisów nieobowiązujących w chwili orzekania, co jest rezultatem braku transparentności uzasadnienia zaskarżonej decyzji w zakresie tego, czy i jakie przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zastosowano dla zidentyfikowania, czy sporny grunt został przeznaczony na cele nierolnicze, czy te obowiązujące w chwili wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a jeśli tak to dlaczego, czy te obowiązujące w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, a jeśli tak to dlaczego. Skarżący nie wie jak do tego zagadnienia podszedł organ II instancji, a tym samym, czy zarzut naruszenia zasady legalizmu jest zasadny, albowiem wzięto pod uwagę przepisy aktualne (czym naruszono zasadę lex retro non agit) w celu określenia skutków decyzji o warunkach zabudowy, bądź przepisy dawne (czym naruszono zasadę bezpośredniego działania prawa nowego); 5) art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez odstąpienie od: - zbadania czy dla przedmiotowego gruntu wymagane było przeznaczenie na cele nierolnicze z perspektywy aktualnego art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o ile w ogóle istnieje podstawa prawna do takiego postępowania dowodowego w sprawie wyłączenia spornego gruntu z produkcji rolnej, dla którego wydana została i pozostaje w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy, a co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jeśli przyjąć, że aktualnie obowiązujące brzmienie przepisu, nie wymaga w ogóle zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze wyrażonego w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - samodzielnego zbadania, w rezultacie postępowania dowodowego, które polega na czymś więcej niż skierowaniu do Burmistrza Miasta i Gminy K. zapytania, czy w sprawie zastosowanie miał art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie czy sporny teren został objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile w ogóle istnieje podstawa prawa na do takiego postępowania dowodowego w sprawie o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, dla którego jest wydana ostateczna i pozostająca w obiegu decyzja o warunkach zabudowy; 6) art. 6 K.p.a. w zawiązku z art. 7 K.p.a. poprzez: - pominięcie, że organ administracji publicznej orzeka na podstawie przepisów prawa, a żaden przepis ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie stanowi, iż w sprawie o wyłączenie z produkcji rolnej znaczenia ma to, jakie postanowienie wydał organ przy uzgadnianiu decyzji o warunkach zabudowy w przeszłości, - odstąpienie od rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony w sytuacji, gdy przywołane przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych powodują wątpliwości co do treści normy prawnej, to te wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść strony; 7) art. 6, art. 8 § 1 K.p.a. w związku z art. 11 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 6 w świetle art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez pominięcie, że decyzji o warunkach zabudowy przysługuje domniemanie legalności i zgodności z ówcześnie obowiązującym art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a powtórna ocena ziszczenia się przesłanki prawidłowego przeznaczenia spornego gruntu na cele nierolnicze w 2011 roku, prowadzi do tego, że ta sama sprawa jest załatwiana po raz drugi i to jeszcze przez organ niewłaściwy; 8) art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez załatwienie sprawy w II instancji z pominięciem zasady wyjaśnienia przesłanek i brak rozpoznania sprawy w granicach, jakich oczekiwać można od organu wyższego stopnia, a czego dowodem jest uzasadnienie decyzji organu II instancji, w którym: - nie odniesiono do precyzyjnie sformułowanych jednoznacznych zarzutów, - nie wyjaśniono co strona ma zrobić z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie w jakim dotyczy ona spornego gruntu, - nie wyjaśniono z czego wynika to, że dla oceny ziszczenia się przesłanki przeznaczenia spornego gruntu na cele nierolnicze nie bierze się pod uwagę brzmienia przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z daty wydania decyzji o warunkach zabudowy, - nie wyjaśniono z czego wynika brak możliwości zbadania ziszczenia się przesłanki skutecznego przeznaczenia spornego gruntu na cele nierolnicze wynikającego z decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem aktualnego brzmienia przepisu art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który dla niektórych gruntów rolnych wyłącza wymóg przeznaczenia na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji i zażądało oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej w skrócie "K.p.a.") organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Unormowanie prawne nieważności decyzji administracyjnej jest swoistą konstrukcją procedury administracyjnej. Decyzja administracyjna obarczona wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. jest aktem administracyjnym indywidualnym istniejącym w obrocie prawnym, a jej eliminacja z niego następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego. Decyzja ta nie będzie miała cech aktu pozornego, nieistniejącego, pomimo że jej skutki prawne w zasadzie nie będą uznawane przez prawo. Trwałość takiej decyzji wynika z zasady ogólnej statuowanej w art. 16 § 1 K.p.a., lecz jej ramy zakreśla art. 156 K.p.a., który ustanawia dwa rodzaje przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, tzn. pozytywne oraz negatywne. Z samego faktu występowania przesłanek pozytywnych jeszcze nie wynika konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego, bo mogą to wyłączać przesłanki negatywne, które jeżeli zaistnieją, powodują zachowanie nadal decyzji w obrocie prawnym. Zachodzi natomiast swoista konwersja kompetencji organu administracyjnego, który ma obowiązek stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 17, Warszawa 2021, art. 156). Brak jest podstaw do tego aby przyjmować ocenę, że decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 3 w związku z art. 11 oraz art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie z wnioskiem uznało, że przedmiotem badania we wszczętym postępowaniu administracyjnym jest to, czy decyzja Starosty P. z dnia 5 października 2021 roku (znak: [...]) w przedmiocie odmowy zezwolenia na wyłączenie z produkcji użytków rolnych jest obarczona jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., w szczególności czy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu decyzji Kolegium objaśnił podstawy prawne postępowania wszczętego na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności, charakter prawny rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności decyzji, a także zakres okoliczności faktycznych istotnych dla załatwienia takiej sprawy. Kolegium omówiło skutki prawne decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia 6 kwietnia 2011 roku w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz kwestię związania Starosty P. wskazaną decyzją na etapie rozstrzygania sprawy dotyczącej wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Organ ustosunkował się do kwestii rażącego naruszenia przepisów postępowania przez Starostę P. . Za skarżonym organem powtórzyć należy, że kontrolowane postępowanie miało na celu ustalenie i ocenę, czy kontrolowany akt administracyjny jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Działając w granicach takiej sprawy organ administracji nie mógł wydawać innych rozstrzygnięć niż te, które wynikają z oceny legalności kontrolowanego aktu. Przedmiotem kontrolowanej sprawy nie było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięci sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną, jak to ma miejsce w innym postępowaniu nadzwyczajnym po wznowieniu postępowania, czyli ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej dotyczącej wyłączenia z produkcji rolnej gruntów obejmujących działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym R. , gmina K.. Decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, po stwierdzeniu istnienia pozytywnej przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. ma charakter wyłącznie kasacyjny. Sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organ orzekający w sprawie oparł ustalenia stanu faktycznego. W postępowaniu nieważnościowym nie jest możliwe przeprowadzanie nowych dowodów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wprost wskazało, że ocena prawidłowości decyzji Starosty P. została przeprowadzona w oparciu o wskazane w tej decyzji podstawy prawne, a więc w odniesieniu do treści przepisów art. 5 ust. 1 i 2, art. 7, art. 11 ust. 1, ust. 4 i ust. 4a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1326). Analiza akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji Starosty P. ujawnia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało w poniżej przedstawionych okolicznościach, które Sąd przyjmuje, jako własne ustalenia faktyczne w kontrolowanej sprawie. M. Sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych w granicach działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...] obręb ewidencyjny R. , gmina K.. Do wniosku załączone zostały: - kopia ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia 6 kwietnia 2011 roku (znak: [...]) ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie maksymalnie dwunastu budynków mieszkalnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej z garażami na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], obręb ewidencyjny R. , gmina K., wraz załącznikiem graficznym oraz analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, którą wydano na rzecz T. A., - kopia decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia 24 stycznia 2012 roku (znak: [...]) zatwierdzająca podział nieruchomości położonych w obrębie ewidencyjnym R. , gmina K. oznaczonych jako działki nr [...] (o pow. 0,5297ha) i działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (każda o pow. 0,3001ha) na działki o numerach [...] - [...], [...] - [...], [...] - [...]. Po zebraniu dowodów w sprawie Starosta stwierdził, że: - w granicach działek objętych wnioskiem znajdują się grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy IIIb, których łączna powierzchnia wynosi 0,5728ha; - zgodnie z art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłącznie z produkcji gruntów rolnych klasy IIIb jest możliwe gdy grunty te przeznaczone zostały na cele nierolnicze i nieleśne w rozumieniu tej ustawy; - zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2 pkt 1 przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi z zastrzeżeniem ust. 2a. W momencie wydania przez Burmistrza Gminy K. decyzji o warunkach zabudowy przepis ten wskazywał, że zgodny Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wymagały grunty rolne stanowiące użytki rolne klasy I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5ha; - zwarty obszar gruntów klasy IIIb obejmujący grunty działki nr [...], [...], [...] i [...], dla których wydano decyzję o warunkach zabudowy, przekracza powierzchnie 0,5ha (powierzchnia gruntów rolnych klasy IIIb granicach wyżej wymienionych działek wynosiła: dla działki [...] - 0,1066ha; dla działki [...] - 0,0188ha; dla działki [...] - 01479ha, dla działki [...] - 0,2996ha, czyli łącznie 0,5729ha). Działki objęte wnioskiem, które powstały z podziału wyżej wymienionych działek, znajdują się w kompleksie gruntów o których mowa powyżej; - Burmistrz Miast i Gminy K. w piśmie z dnia 3 września 2021 roku wskazał, że grunty klasy IIIb wchodzące w skład działek objętych wnioskiem nie uzyskały zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa jest w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych) przy sporządzaniu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; - Starosta P. w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2011 roku nie uzgodnił projektu decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia 6 kwietnia 2011 roku o warunkach zabudowy. W ramach przyjętego rozstrzygnięcia Starosta wskazał, że grunty rolne podlegają ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 2021r, poz. 1326). Na podstawie danych ewidencyjnych i geodezyjno-kartograficznych Starosta ustalił, że zwarty obszar gruntów rolnych klasy IIIb obejmujący grunty działek dla których wydano decyzję o warunkach zabudowy z dnia 6 kwietnia 2011 roku przekracza powierzchnię 0,5ha. Powierzchnia gruntów rolnych klasy IIIb w granicach działek [...], [...], [...], [...], która wynosiła łącznie 0,5729ha, a także powierzchnia gruntów rolnych klasy IIIb w granicach działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], która wynosi łącznie 0,5728ha. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. Natomiast w brzmieniu sprzed 26 maja 2013 roku, czyli w okresie, gdy wydana została decyzja o warunkach zabudowy, przepis wskazywał, że "przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5ha - wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej". Skarżąca w sposób całkowicie bezpodstawny formułuje zarzut, iż Starosta P. na potrzeby sprawy wyłączenia gruntu z produkcji rolnej przeprowadził z naruszeniem przepisów o właściwości badanie prawidłowości decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia 6 kwietnia 2011 roku (znak: [...]). Formułowanie takich zarzutów nie znajduje uzasadnienia ani w treści rozstrzygnięcia Starosty P. , ani w treści uzasadnienia wydanej przez ten organ decyzji. Analiza uzasadnienia decyzji Starosty P. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że wskazany organ, w ramach ustalenia stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy oraz w odniesieniu do okoliczności udokumentowanych załącznikami do wniosku o zezwolenie na wyłączenie z gruntu z produkcji rolnej, jedynie zobrazował przebieg postępowania toczącego się przed Burmistrzem Gminy K. w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, która zakończona została ostateczną decyzją z dnia 6 kwietnia 2011 roku Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Burmistrz Gminy K. wydał w dniu 6 kwietnia 2011 roku decyzję o ustaleniu warunków zabudowy bez uzgodnienia projektu tej decyzji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Do akt sprawy włączono postanowienie Starosty P. z dnia 21 kwietnia 2011 roku o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w dniu 21 kwietnia 2011 roku. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika że wniosek Burmistrza o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy wpłynął do Starosty w dniu 11 kwietnia 2011 roku, a decyzja o warunkach zabudowy została wydana w dniu 6 kwietnia 2011 roku. Brak jest podstaw dla formułowania oceny, że odmowa zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej została wywiedziona z nieprawidłowości decyzji o warunkach zabudowy. Z decyzji Starosty P. jednoznacznie wynika, że ocena zasadności rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zezwolenia na wyłączenie spornego grunt z produkcji rolnej została umotywowana brakiem spełnienia merytorycznej przesłanki dla takiego wyłączenia na gruncie stanu prawnego aktualnego na dzień wydania decyzji o odmowie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej, a także według stanu prawnego na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy. Starosta wyjaśnił bowiem, że obszar gruntów rolnych klasy IIIb obejmujący grunty działek dla których wydano decyzję o warunkach zabudowy z dnia 6 kwietnia 2011 roku przekracza powierzchnię 0,5ha. Powierzchnia gruntów rolnych klasy IIIb w granicach działek [...], [...], [...], [...] wynosiła łącznie 0,5729ha. Z kolei powierzchnia gruntów rolnych klasy IIIb w granicach działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] wynosi łącznie 0,5728ha. Dostrzegać zatem należy, że zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 2a pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. 2021, poz. 1326) przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III nie wymagało uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, jeśli powierzchnia takich gruntów nie przekraczała 0,5ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), a więc w brzmieniu ustalonym na dzień wydania decyzji o warunkach zabudowy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymagało uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, jeżeli zwarty obszar gruntu projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5ha. W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił sytuację prawną wnioskodawcy na gruncie wydanego rozstrzygnięcia i wskazał, że na gruntach klasy IIIb, dla których nie wydano zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne, realizować można jedynie zabudowę wymieniona w przepisach art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, tzn. wchodzące w skład gospodarstw rolnych budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzeni służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także budynki i urządzenia służące bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu rozumie się budynki i urządzenia służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych. Brak jest podstaw do przyjęcia oceny, że kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w odniesieniu do przepisów art. 11 ust. 1 oraz art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z przepisem art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Pozbawione podstaw prawnych jest stanowisko skarżącej Spółki, że decyzja o warunkach zabudowy jest kreatorem innego niż rolnicze, przeznaczenia terenu w rozumieniu art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej wykładni wskazanych powyżej przepisów oraz trafnie uznało, że ustalenia przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Natomiast decyzją o warunkach zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określa się tylko sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Wskazane przepisy nie zmieniły brzmienia od daty wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przypomnieć zatem należy, że z przepisu art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odczytuje się brak równorzędności instytucji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pierwszeństwo, podstawowe znaczenie, przyznawane jest instytucji planu miejscowego, ze względu na jego charakter aktu prawa miejscowego służącego m.in. ustaleniu przeznaczenia terenu, nawet przy braku obligatoryjności tego aktu. Jednym ze skutków takiego podejścia jest odmawianie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w jej dwóch formach: decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy) charakteru substytutu planu miejscowego. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być uznawana za rodzaj miniplanu dla danego terenu. Nie stanowi ona substytutu planu miejscowego i nie jest wydawana w toku postępowania planistycznego, tożsamego z aktem planistycznym obejmującym teren inwestycji, nie jest cząstkowym planem (H. Izdebski [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. I. Zachariasz, Warszawa 2023, art. 4 oraz powołane tam orzecznictwo). Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie z prawem uznało, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wprowadza w powyższym zakresie, tj. w zakresie ustalania przeznaczenia terenu, żadnych odmiennych regulacji prawnych od tych ustanowionych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjmować należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia gruntu. Wskazuje ona jedynie, czy na danym terenie, uwzględniając jego aktualne przeznaczenie, dopuszczalna jest planowana inwestycja (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21.06.2018 r., II SA/Go 276/18 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Brak jest podstaw do formułowania poglądu, że decyzja Starosty P. została wydana z rażącym naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 4 pkt 6, art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanawia jedną z przesłanek możności wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dostrzegać należy, że ten przepis nie uchyla obowiązku określonego w art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, a więc obowiązku prawnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Obowiązek opisanego uzgodnienia pozostaje aktualny w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Jednak takie uzgodnienie z oczywistych względów (brak podstaw do określania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze decyzji) nie jest aktualne w przypadku obowiązywania na danym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w świetle treści przepisów art. 11 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 8 ust. 1 pkt 1-2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, decyzja zezwalająca na trwałe wyłączenie gruntu z produkcji rolnej warunkuje czynność faktyczną wyłączenia z produkcji użytków rolnych, co pozostaje aktualne w każdy przypadku, gdy dotyczy to: - użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, - użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, - gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, - przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne. Z treści powołanych przepisów już tylko na gruncie wykładni językowej wynika, że wydanie decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie gruntu z produkcji rolnej pozostaje aktualne także w odniesieniu do "użytków rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" na gruncie obowiązującego w dniu podejmowania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro instytucja wyłączenia z produkcji rolnej obejmuje swym zakresem także grunty, dla których w trybie przewidzianym w art. 7 ust. 1-6 i art. 10 ust. 1-4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustalono przeznaczenie inne niż rolnicze, to przyjmować należy, że czynności wyjaśniające sprawę w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolnej obejmują swym zakresem działania zmierzające do ustalenia statusu prawnego gruntów objętych wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolnej, co także warunkuje treść rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolnej. Opisana w zarzutach skargi hipotetyczna sytuacja "związania treścią planu, w sytuacji jego uchwalenia niezgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych" z oczywistych względów (brak związania postanowieniami planu uchylonego) zachowuje aktualność jedynie w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu wydawania przez Starostę P. decyzji o odmowie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej. Tymczasem w treści zarzutów skargi autor skargi wskazuje, że "decyzja o warunkach zabudowy z dnia 6 kwietnia 2011 roku, wobec braku planu miejscowego, określa sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu". W kontrolowanej sprawie nie przedstawiono natomiast dowodów na to, że dla użytku rolnego objętego wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolniczej, który podlegał ochronie opisanej w art. 7 ust. 1-6 i art. 10 ust. 1-4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w świetle postanowień planu miejscowego, który utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalone zostało przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. Wobec braku przedstawienia takich dowodów, Sąd uznał, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby formułować tezę, iż decyzja Starosty P. o odmowie zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej została wydana z naruszeniem prawa, a tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dostrzegać przy tym należy, że ujawnienie takich dowodów stanowi podstawę wzruszenia decyzji ostatecznej przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu.