IV SA/Po 5/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 05 października 2023 r. sprawy ze skargi B. T., K. W., M. W., W. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 03 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę w całości.

Postanowieniem z dnia 23 listopada 2021 r. znak: [...] Starosta G. na podstawie art. 64 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej: "u.p.z.p.") uzgodnił pozytywnie w zakresie ochrony gruntów rolnych przedłożony projekt decyzji znak: [...] z dnia 05 listopada 2021 r., ustalający na rzecz Gminy K. , lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia obejmującego budowę drogi gminnej w miejscowości W. , projektowanej na terenie położonym w miejscowości W., gm. K., na działce nr [...], arkusz mapy 2, w miejscowości K., gm. K., na działce nr [...], arkusz mapy 2 oraz w miejscowości Ł. , gm. K., na działce nr [...], arkusz mapy 2, w granicach określonych na załączniku graficznym, określonej szczegółowo w projekcie decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł W. T. - w imieniu mieszkańców wsi W. . Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 3 października 2022 r. Nr [...] stwierdziło niedopuszczalność powyższego zażalenia. Na wstępie SKO wskazało, że decyzję o warunkach zabudowy (w tym decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego) wydaje, z wyjątkiem terenów zamkniętych, wójt, burmistrz lub prezydent miasta po dokonaniu uzgodnień z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Podniesiono również, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ww. ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie warunków zabudowy jest możliwe, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. wynika zaś, że decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami uzgadnia się z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Zatem powyższego uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 Kpa (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1326), zwana dalej: u.o.g.r.l. Kolegium podkreśliło, że z treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wynika wprost, że ustawodawca pozbawił inne - poza inwestorem - strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia uzgodnieniowego w drodze zażalenia. Natomiast, zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 14.06.1960r. (tekst jednolity z 2021r., poz. 735, dalej "Kpa") "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Podniesiono również, że podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest również art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. Natomiast przepis art. 106 § 5 Kpa, do którego odsyła przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. przewiduje, że uzgodnienie następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż, stroną w toku postępowania uzgadniającego w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w tym o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, może być tylko inwestor, a w omawianej sprawie jest to Gmina K. . W katalogu stron nie ujęto mieszkańców wsi W. i reprezentującego ich W. T.. Mając na względzie powyższe, Kolegium nie mogło rozpatrzyć zażalenia z dnia 30.11.2021r. mieszkańców wsi W. i W. J. z rodu T. , wniesionego na postanowienie Starosty G. z dnia 23.11.2021r. Zgodnie z art. 134 Kpa Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Skargę na powyższe postanowienie SKO w P. złożyli do tut. Sądu B. T., K. W., M. W. oraz W. T. wnosząc o jego "odrzucenie". W ocenie skarżących SKO w P. stwierdzając niedopuszczalność zażalenia tylko na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p., naruszyło zasadę zawartą w art. 11 Kpa, bowiem nie wyjaśniło jakimi przesłankami się kierowało, a skutkiem ubocznym jest pozostawienie "fałszywego" postanowienia Nr [...] w obrocie prawnym. Skarżący stoją na stanowisku, że SKO jest w błędzie twierdząc, że zażalenie przysługuje tylko inwestorowi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę jako oczywiście niezasadną, należało oddalić. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia – art. 134 K.p.a. Stan faktyczny ustalony przez Organ odpowiada zasadzie prawdy materialnej wyrażonej w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla działań orzeczniczych Sądu. Stosownie do treści art. 134 K.p.a. Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W swym postanowieniu SKO wskazało także na przepis art. 53 ust. 5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p., bowiem organ I instancji działał w ramach instytucji uzgodnienia projektu decyzji administracyjnej o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia obejmującego budowę drogi gminnej w miejscowości W. , projektowanej na terenie położonym w miejscowości W., gm. K.. Należy wobec tego przypomnieć, iż stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 u.p.z.p., wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z kolei w myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p.., uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Z treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wynika więc wprost i bez żadnych wątpliwości, że ustawodawca pozbawił inne - poza inwestorem - strony postępowania możliwości zaskarżenia postanowienia uzgodnieniowego w drodze zażalenia (por. Wyrok NSA z dnia 29 maja 2019 r., o sygn. II OSK 1244/18, LEX). Z konstrukcji normy prawnej wyrażonej w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wynika, że innym podmiotom (poza inwestorem) nie przysługuje prawo złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia. Brak natomiast legitymacji do zaskarżenia decyzji (postanowienia) stanowi podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia z przyczyn podmiotowych (por. wyrok NSA z 2.06.2022 r., II OSK 1790/19, LEX nr 3401154). Skarżąca strona w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest inwestorem, bowiem jest nim Gmina K. . Wydane wobec skarżącej postanowienie SKO jest zatem w pełni legalne, bowiem treść art. 53 ust. 5 u.p.z.p. oznacza wyłącznie, że innym stronom poza inwestorem nie przysługuje prawo złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia. W konsekwencji brak legitymacji do zaskarżenia postanowienia musiał stanowić podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia z przyczyn podmiotowych na podstawie art. 134 K.p.a.. Kwestia ta została dostatecznie jasno i przekonująco wyjaśniona skarżącym w uzasadnieniu wydanego postanowienia. Ponieważ skarżący nie posiadają statusu inwestora (podmiotu wnioskującego o warunki zabudowy), to w pełni zasadne było stwierdzenie przez SKO niedopuszczalności wniesionego przez nich zażalenia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 53 ust. 5 u.p.z.p. W tej sytuacji podnoszone w skardze zarzuty o merytorycznej nieprawidłowości postanowienia organu I instancji, są oczywiście bezzasadne, zaś organ II instancji nie miał prawa się do nich odnosić. Merytoryczne rozpoznanie zażalenia przez SKO w tych warunkach prawnych stanowiłoby rażące naruszenie obowiązujących regulacji prawnych i spowodowałoby nieuzasadnione przedłużenie prowadzonego postępowania administracyjnego. Tego stanowiska orzekającego Sądu wobec jednoznacznej treści art. 53 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą zmienić obszerne twierdzenia strony o naruszeniu przez Organ odwoławczy przepisów procesowych jak i materialnoprawnych. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w wydanych w niniejszej sprawie postanowieniach naruszeń przepisów prawa o jakich mowa w skardze. Postanowienie organu jasno tłumaczy przyczyny prawne jak i faktyczne motywujące jego wydanie. WSA działając z urzędu nie stwierdził także innych nieprawidłowości, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi z urzędu na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Ponadto, zastosowana przez Organ regulacja u.p.z.p., nie wzbudza w doktrynie jak i w orzecznictwie wątpliwości, co do zgodności z przepisami Konstytucji RP. Dlatego wydane w sprawie rozstrzygnięcia, jako w pełni legalne powinny pozostać w obrocie prawnym. Z wyłożonych względów orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie artykułu 151 p.p.s.a.