IV SA/Po 46/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Komendant Państwowej Straży Pożarnej z dnia 13 listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Z. z dnia 20 września 2023 r. nr [...]; 2. zwraca skarżącemu nienależnie uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł (słownie: dwieście złotych).

Decyzją z dnia 13 listopada 2023 r. nr [...] Komendant Państwowej Straży Pożarnej (dalej również: Komendant Wojewódzki PSP; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania M. P. (dalej również: strażak; zainteresowany; skarżący), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Z. (dalej: Komendant Powiatowy PSP w Z.; Komendant Powiatowy; organ I instancji) z dnia 20 września 2023 r. nr [...] w sprawie wstrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 16 czerwca 2023 r. st. sekc. M. P. złożył w Komendzie Powiatowej PSP w Z. raport, z którego wynika, że jego żona A. P. otrzymała w darowiźnie nieruchomość pod adresem P. [...]. Do raportu dołączył akt notarialny, zgodnie z którym nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi, które wymagają kapitalnego remontu. W związku z powyższym strażak oświadcza, że nadal będzie zamieszkiwać w domu rodziców pod adresem Ś. . Decyzją z dnia 21 czerwca 2023 r. Komendant Powiatowy PSP w Z. wstrzymał strażakowi wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Wojewódzki PSP decyzją z dnia 3 sierpnia 2023 r., w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, uchylił przedmiotową decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji powołał komisję, która przeprowadziła oględziny budynku mieszkalnego pod adresem P. . Następnie decyzją z dnia 20 września 2023 r. Komendant Powiatowy PSP w Z., wydana na podstawie art. 78 ust. 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2022 r., poz. 1969 ze zm.) - dalej: u.PSP, ponownie wstrzymał strażakowi wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w wysokości [...] zł za jeden dzień, od dnia 24 maja 2023 r. W uzasadnieniu Komendant Powiatowy stwierdził, że zgodnie z oświadczeniem mieszkaniowym funkcjonariusza od dnia 24 maja 2023 r. jego żona A. P. posiada tytuł prawny do nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, znajdującej się w miejscowości P., gm. K., pow. z. . Z treści aktu notarialnego Rep. [...] jednoznacznie wynika, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi, które to budynki gospodarcze wymagają remontu, co nie wyklucza możliwości zajęcia budynku mieszkalnego. Organ I instancji wyjaśnił, że mając na uwadze pojawienie się nowych okoliczności oraz wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowej nieruchomości, w dniu 14 września 2023 r. przeprowadził oględziny budynku mieszkalnego pod adresem P. , [...]; wyznaczeni przez Komendanta Powiatowego PSP w Z. funkcjonariusze po przeprowadzeniu oględzin sporządzili protokół oględzin nieruchomości wraz z opinią specjalistów. Na podstawie przeprowadzonych oględzin organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość spełnia wymogi budynku mieszkalnego w myśl ustawy Prawo budowalne, gdyż budynek posiada sprawną instalację wodną i kanalizacyjną, zaś "instalacja elektryczna posiada sprawne przyłącze główne do budynku mieszkalnego". Przyłącze zostało poprawnie wykonane, zabezpieczenie wyłącznikiem różnicowoprądowym C25. Ze zleconej przez KP PSP w Z. opinii wynika, że zastosowane zabezpieczenie w budynku mieszkalnym można wykorzystać do celów mieszkaniowych i ogrzewania, a jednocześnie opinia ta wskazuje, że instalacja wewnętrzna budynku po stronie użytkownika wymaga przeglądu oraz konserwacji. Organ I instancji zauważył, że w myśl art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca odpowiedzialny jest za właściwe użytkowanie oraz utrzymanie instalacji oraz warunków użytkowych budynku. Komendant Powiatowy wskazał na to, że budynek posiada również przewody kominowe w tym 3 kanały dymowe, które po oczyszczeniu oraz otynkowaniu nadają się do użytku. Komin wentylacyjny w części poddasza wymaga otynkowania oraz uzupełnienia cegieł (przemurowania). Biorąc pod uwagę ogólną ocenę budynku, stolarkę drzwiową oraz okienną, elewację, dach z blachy trapezowej możliwość zamontowania alternatywnych źródeł ciepła, organ wyjaśnił, że "bezspornie stwierdza fizyczną możliwość zaspokojenia potrzeb funkcjonariusza i jego rodziny w budynku mieszkalnym znajdującym się pod adresem P. , [...]". Nadto organ I instancji zauważył, że czas dojazdu publicznymi środkami transportu od miejsca pełnienia służby (Z. ) do miejsca, w jakim znajduje się budynek mieszkalny należący do żony funkcjonariusza (P. ), wynosi w obie strony 48 minut, co oznacza, że lokal, jaki posiada A. P. znajduje się w miejscowości pobliskiej od miejsca pełnienia służby w rozumieniu art. 74 ust. 3 u.PSP. Organ wyjaśnił w tym względzie, że ustalając czas przejazdu oraz połączenie publicznymi środkami transportu, bazował na dostępnym rozkładzie jazdy na stronie internetowej w dniu 19 września 2023 r. o godzinie 13:56; opisywane połączenie jest bezpośrednie z miejscowości P. do miejscowości pełnienia służby w Z. w dni nauki szkolnej, zaś w pozostałe dni najbliższym przystankiem o którym mowa w art. 74 ust. 3 u.PSP jest przystanek w miejscowości K. oddalony ok. 8 km od miejsca zamieszkania, co stanowi obręb miejscowości P., jednak odległość od miejsca zamieszkania do najbliższego przystanku nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż przepis ten "nie wlicza czasu potrzebnego na dotarcie do przystanku". Organ stwierdził, że w miejscowości K. regularnie i cyklicznie dostępne są liczne połączenia autobusowe oraz PKP do miejscowości Z.. Połączenia, o których mowa, realizowane są również w niedzielę i święta. Czas połączeń liczony w obie strony nie przekracza czterdziestu minut (wykaz połączeń w załączeniu). Następnie Komendant Powiatowy wyjaśnił, że w takiej sytuacji zgodnie z art. 78 ust. 3 u.PSP równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego zostaje wstrzymany z datą sporządzenia aktu notarialnego, tj. 24 maja 2023 r. oraz oświadczenia strażaka o uzyskaniu nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym przez jego małżonkę. W odwołaniu od tej decyzji strażak, nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem i uzasadnieniem, zarzucił naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego w zakresie ustalenia stanu technicznego przedmiotowego budynku (brak możliwości zaspokojenia przez ten budynek potrzeb mieszkaniowych strażaka i jego rodziny) oraz ustalenia charakteru miejscowości P. jako miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Decyzją z dnia 13 listopada 2023 r. Komendant Wojewódzki PSP utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego PSP w Z. z dnia 20 września 2023 r. Motywując swoje rozstrzygnięcie, W. Komendant Wojewódzki PSP w uzasadnieniu decyzji wskazał m.in. na to, że zgodnie z protokołem oględzin z dnia 14 września 2023 r. w przedmiotowej nieruchomości istnieje sprawna instalacja elektryczna, wodna i kanalizacyjna oraz budynek ma przewody kominowe, a ogólny stan budynku pozwala na jego użytkowanie. W związku z powyższym zachodzi fizyczna możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez funkcjonariusza i jego rodzinę. Ponadto zauważył, że protokół wraz z opinią specjalistów został odczytany i podpisany przez członków komisji i zainteresowanego. Organ odwoławczy stwierdził, że po analizie całości przeprowadzonego postępowania – zarówno pod kątem formalnym, jak i materialnym – nie znalazł podstaw do wydania w niniejszej sprawie decyzji zmieniającej. Wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 78 ust. 1 u.PSP strażakowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej. Natomiast w myśl art. 74 ust. 3 u.PSP za miejscowość pobliską uważa się miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Przy czym do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której strażak dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji na podstawie zebranego materiału dowodowego prawidłowo ustalił fakty istotne w sprawie i do ustalonego stanu faktycznego odniósł obowiązujące regulacje w tym zakresie. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego, mając na uwadze ustalenia oględzin oraz analizę pozostałych zgromadzonych w sprawie dokumentów, należy stwierdzić, że nieruchomość w miejscowości P. spełnia wymogi budynku mieszkalnego w myśl ustawy Prawo budowlane, a zatem możliwe jest zaspokojenie w niej potrzeb mieszkaniowych przez zainteresowanego i jego rodzinę. Podobnie organ II instancji uznał, że w zakresie ustalenia dojazdu do miejsca pełnienia służby przez strażaka zasadne było przyjęcie przystanku usytuowanego dalej od jego miejsca zamieszkania, z którego jednak zapewniony jest dojazd do miejsca pełnienia służby w godzinach odpowiadających rozpoczęciu i zakończeniu służby, od poniedziałku do niedzieli oraz w dni świąteczne. W takich warunkach Komendant Wojewódzki stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i procesowego do ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego, wobec czego odwołanie należało uznać za niezasadne. W skardze na decyzję Komendanta Wojewódzkiego PSP M. P. zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego: art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 77 i art. 80, art. 81a § 1, art. 84 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez: - prowadzenie postępowania z góry ukierunkowanego na negatywne dla stron rozstrzygnięcie oraz niepodejmowanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. brak odniesienia się do przedstawionego przez odwołującego do akt postępowania protokołu budowlanego z dnia 23 czerwca 2023 r., zgodnie z którym stan budynku nie pozwala na jego użytkowanie, - prowadzenie postępowania w sposób obniżający zaufanie do władzy publicznej i sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, tj. brakiem wyjaśnienia przyczyn odmowy wiarygodności (w istocie brak odniesienia do dowodu) opinii budowlanej z dnia 23 czerwca 2023 r. i nieuwzględnienie dowodu w podstawie decyzji, - zaniechanie wnikliwego zbadania sprawy i ograniczenie się do jej pobieżnej oceny, jak również prowadzenie sprawy w sposób z góry nakierowany na wydanie niekorzystnego dla stron rozstrzygnięcia, tj. poprzez brak szczegółowego badania stanu nieruchomości, a jedynie pobieżne sprawdzenie istnienia skrzynek elektrycznych bez szczegółowego zbadania stanu instalacji elektrycznej, - prowadzenie postępowania z góry ukierunkowanego na negatywne dla stron rozstrzygnięcie oraz niepodejmowanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. brak wprowadzenia do materiału dowodowego aktualnych informacji rozkładów jazdy znajdujących się na przystankach autobusowych w miejscowościach Z. oraz W., - dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, zastosowanie legalnej teorii oceny dowodów, przyporządkowanie ustaleń faktycznych do z góry obranego rozstrzygnięcia, odmówienie – bez rzeczowego wyjaśnienia przyczyn – wiary dowodom zaoferowanym przez stronę w postaci opinii budowlanej z dnia 23 czerwca 2023 r. oraz oparcie decyzji na opinii podmiotów, które nie przedstawiły wymaganych kwalifikacji i uprawnień do stwierdzenia stanu nieruchomości w poszczególnych kategoriach (instalacji wodno-kanalizacyjnych, instalacji elektrycznej, instalacji wentylacyjnej oraz instalacji grzewczych) oraz wyciągnięcie nieprawidłowych wniosków z protokołu z oględzin nieruchomości, w której wskazano wprost, iż "komin dymowy dostawiony do budynku. W chwili obecnej nie nadaje się do eksploatacji (...) Komin wentylacyjny - komin nie sprawny.", - dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, zastosowanie legalnej teorii oceny dowodów przez brak uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego nieruchomości protokołu nr [...] z dnia 16 czerwca 2023 r. w którym wskazano, że instalacja kominowa nie nadaje się do użytkowania w bieżącym stanie, ponadto piec kaflowy znajdujący się w nieruchomości nie nadaje się do użytku, a zatem sama nieruchomość w istocie nie posiada źródła ogrzewania, - brak rozpatrzenia wątpliwości co do stanu faktycznego ustalonego w toku postępowania dowodowego na jej korzyść strony, podczas gdy w przedmiotowym stanie faktycznym pozostają sprzeczne dowody implikujące zastosowanie przedmiotowego przepisu, w szczególności organ nie wyjaśnił dostatecznie różnic w opinii budowlanej z dnia 23 czerwca 2023 r. i przeprowadzonych w sprawie ustaleń pozostałych podmiotów (tj. sprawozdania powołanej w tej sprawie komisji) - i tym samym nie umożliwiono oceny prawidłowości opinii, - uznanie, że do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy nie było konieczne powołanie biegłego, podczas gdy ustalenie stanu technicznego budynku i możliwości jego zamieszkania ma istotne znaczenie dla ustalenia zasadności przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, - ustalenie stanu faktycznego w sprawie "częściowo w sposób przypuszczający", a także przywołanie szeregu okoliczności niemających dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 78 ust. 1 i 3 u.PSP poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w stopniu rzutującym bezpośrednio na wynik postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że: - skarżącemu nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, pomimo spełniania wszelkich niezbędnych przesłanek do przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, - posiadany przez małżonkę skarżącego lokal zaspokaja potrzeby mieszkaniowe skarżącego, podczas gdy stan budynku, w którym brak jest ogrzewania, istnieje zły stan instalacji elektrycznej, brak jest protokołów potwierdzających sprawność instalacji oraz istnieje konieczność remontu kapitalnego ścian, sufitów i podłóg, w żadnym razie nie daje podstaw do określenia, iż lokal zaspokaja potrzeby mieszkaniowe skarżącego, natomiast potrzeby mieszkaniowe strażaka są zaspokojone tylko wówczas, gdy "funkcjonariusz posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego (domu), który spełnia określone kryteria, czy to natury technicznej (tj. posiadany lokal mieszkalny/dom znajduje się w stanie nadającym się do zamieszkania)", b) art. 74 ust. 3 u.PSP poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w stopniu rzutującym bezpośrednio na wynik postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie interpretacji pojęcia "miejscowości pobliskiej": - w oderwaniu od czasu pełnienia przez funkcjonariusza służby oraz możliwości dojazdu przy uwzględnieniu transportu publicznego, w tym uznanie przez organ za środek komunikacji publicznej autobusu szkolnego, którego połącznia nie są regularne, ponieważ kursuje dziennie jednym połączeniem jedynie w dni nauki szkolnej dla uczniów, a więc nie pozwala na dojazd do miejsca zatrudnienia we wskazanym czasie w pozostałe dni (w tym w weekendy oraz okresy wakacji, ferii i świąt), kiedy to skarżący jako funkcjonariusz pełniący służbę w systemie zmianowym jest wyznaczany do pełnienia służby lub powrotu z niej, a także doraźnie wzywany w różnych godzinach do miejsca zatrudnienia w ramach przydzielonego rozkazem dyżuru domowego (trwającego 24 godziny, trzy dni w miesiącu), - w oderwaniu od najbliższej miejscowości z przystankiem od miejsca zamieszkania funkcjonariusza i określnie tej miejscowości na miejscowość K. (oddaloną o 8 km), podczas gdy najbliższy przystanek w miejscowości P. znajduje się ok. 60 m od analizowanej posesji (której skarżący nie zamieszkuje ze względu na jej stan); najbliższa miejscowość z przystankiem zapewniającym dojazd środkami komunikacji publicznej najbliżej analizowanej posesji to miejscowość W. (oddalona o ok. 6 km), wobec czego wybór miejscowości K. i analizowanie dojazdu z niego pozostaje w zupełnym oderwaniu od zarówno stanu faktycznego, jak i obowiązujących przepisów; organ nie wskazał również, że najbliższym przystankiem wykorzystywanym w komunikacji autobusowej względem miejsca pełnienia służby w Z. są przystanki na ul. [...] (ok. 1 km) oraz ul. [...] (ok. 600 m), natomiast wszystkie połączenia analizował z przystanku Z. oddalonego ok. 2 km od miejsca pełnienia służby; przy tym regularne połączenia środkami komunikacji publicznej z miejscowości P. do przystanku Z. ul. [...] nie są możliwe, natomiast połączenia komunikacją publiczną z miejscowości W. (z przesiadką w miejscowości P.) do miejscowości Z. (przystanek Z. ) znacząco przekraczają próg 2 godzin zgodnie z art. 74 ust. 3 u.PSP, - i uznanie, że przystanek w miejscowości K. oddalona ok. 8 km od miejsca zamieszkania stanowi obręb miejscowości P., podczas gdy istnieje znaczna odległość między tymi dwiema miejscowościami, uniemożliwiająca określanie ich jako "w swoim obrębie" oraz twierdzenie, że skarżący zamieszkuje nieruchomość w miejscowości P., c) art. 74 ust. 3 u.PSP poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w stopniu rzutującym bezpośrednio na wynik postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie interpretacji pojęcia "dogodność dojazdu" w oderwaniu od możliwości dojazdów we wszystkie dni pełnienia przez skarżącego służby do miejsca pełnienia służby, podczas gdy przesłanka dogodności winna być oceniana z perspektywy funkcjonariusza, a nie pracodawcy - i dlatego przy ocenie tego aspektu należałoby uwzględniać nawet inne, subiektywne przesłanki. Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o: 1) przeprowadzenie dowodu z materiału zgromadzonego w aktach postępowania (w zakresie wskazanych w skardze dokumentów), 2) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, względnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania. Skarga przy jej wnoszeniu została opłacona wpisem w wysokości 200 zł. W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 1 lutego 2024 r. w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Omówienie zasadniczych motywów rozstrzygnięcia Sąd poprzedza uwagą dotyczącą wniosku dowodowego formułowanych przez stronę w skardze. Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, ponieważ kontrola legalności oparta jest na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Wyjątek stanowi sytuacja uregulowana w art. 106 § 3 p.p.s.a., który uprawnia sąd administracyjny do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego, ale jedynie z dokumentów i jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania w sprawie. Z kolei niezbędne jest przeprowadzenie dowodu z dokumentu, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości, a więc w przypadku, gdy taki dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Po pierwsze, postępowanie sądowe nie służy ponownemu przeprowadzeniu postępowania dowodowego czy też jego uzupełnianiu, a jedynie, na zasadzie wyjątku wynikającego z art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuszczalne jest dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania kontroli działania administracji (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 262/17 i II OSK 660/17 oraz 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1474/17 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Po drugie, większość dowodów, na które wskazał skarżący, znajdowała się w aktach sprawy, które pozwalały na jej rozstrzygnięcie w granicach kontroli wykonywanej przez sąd administracyjny. Po trzecie, nie zachodziła żadna przeszkoda do rozpoznania sprawy, której usunięcie wymagałoby uprzedniego przeprowadzenia dowodu uzupełniającego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie [ewentualnie pominiętych przez organ] w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym jw.). Przechodząc do merytorycznych rozważań, Sąd wyjaśnia jeszcze, że w orzecznictwie podkreśla się, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (por. wyroki NSA z dnia 20 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 2042/16 i 7 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2406/22, dostępne jw.). Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie organów Państwowej Straży Pożarnej w przedmiocie do wstrzymania strażakowi wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Materialną podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy art. 74 i art. 78 u.PSP. Zgodnie z art. 74 u.PSP strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (ust. 1). Jeżeli w miejscowości, w której strażak mianowany na stałe pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie ma możliwości przydzielenia lokalu mieszkalnego, strażak może otrzymać kwaterę tymczasową na okres pełnienia służby w tej miejscowości (ust. 1a). Przepis art. 74 ust. 3 u.PSP przewiduje, że za miejscowość pobliską uważa się miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Do czasu tego nie wlicza się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której strażak dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Natomiast zgodnie z art. 74 ust. 4 u.PSP w przypadku gdy z miejscowości, o których mowa w ust. 3, istnieją różne możliwości dojazdu, do obliczenia czasu przyjmuje się czas jazdy ze stacji (przystanku) o najdogodniejszym połączeniu. Z kolei art. 78 ust. 1 u.PSP stanowi, że strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje równoważnik pieniężny, zwany dalej "równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego", jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie przysługującego im tytułu prawnego oraz nie zachodzi przypadek określony w art. 82 ust. 5. Według art. 78 ust. 2 równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, jeżeli strażak: 1) utracił ze swojej winy lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1, z wyjątkiem przypadków zniesienia współwłasności na mocy orzeczenia właściwego sądu, podziału wspólnego mieszkania albo przyznania mieszkania jednemu z małżonków w wyroku orzekającym rozwód, a także umownego działu spadku; 2) odmówił bezzasadnie przyjęcia lokalu mieszkalnego, odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia oraz znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym albo złożenia wniosku o przydział takiego lokalu, o którym mowa w art. 76 ust. 7; 3) lub jego małżonek otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, chyba że strażak został przeniesiony do służby w miejscowości innej niż pobliska. Przy tym, według art. 78 ust. 3 u.PSP równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania do dnia, w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co już tylko z samej tej przyczyny uzasadnia wyeliminowanie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Ponadto budzi zastrzeżenia sposób wykładni i zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, a co w tych warunkach miało wpływ na wynik sprawy, bowiem ukierunkowało zakres i charakter poczynionych ustaleń faktycznych oraz ocenę okoliczności sprawy. Wyczerpujące odniesienie się przez organ administracji do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy jest istotne z punktu widzenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. W stosunki do decyzji administracyjnej wskazuje się ustawowo na konieczność respektowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, rozstrzygnięcia i motywowania stanowiska organu (m.in. art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia (patrz np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 4906/21, dostępny jw.). Przy tym trzeba podkreślić, że decyzji organu odwoławczego należy stawiać wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów. Z uwagi na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (patrz np. wyrok NSA z dnia 30 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3040/17, dostępny jw. - i powołane tam orzecznictwo). W niniejszej sprawie organy nie wykazały w sposób zgodny z przywołanymi wyżej zasadami, że budynek mieszkalny, do którego prawa pochodne ma mieć strażak ze względu na otrzymanie tej nieruchomości w drodze darowizny przez żonę skarżącego (akt notarialny z 24 maja 2023 r. i raport zainteresowanego z dnia 15 czerwca 2023 r.), znajduje się w miejscowości, którą można uznać za miejscowość pobliską w rozumieniu art. 74 ust. 3 w zw. z art. 78 ust. 1 u.PSP. W szczególności zaskarżona decyzja odwoławcza nie zawiera w tym względzie odpowiednich rozważań, które odnosiłyby się do konkretnych zarzutów zainteresowanego, sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, który nie zgadzał się z ustaleniami i oceną stanu faktycznego wyrażoną przez Komendanta Powiatowego. Należy podkreślić, że zasadą jest prawo strażaka mianowanego na stałe do lokalu mieszkalnego. Prawo to służy realizacji celu ustawy - by strażacy byli maksymalnie dyspozycyjni i w nadzwyczajnych stanach mogli być wezwani do służby poza zwykłym, planowanym czasem jej pełnienia. Stanie się to możliwe wyłącznie, gdy strażacy mieszkają w miejscowościach, w których pełnią służbę, bądź w miejscowościach pobliskich (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 2 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Po 771/03, dostępnym jw.). Dla uznania, że konkretna miejscowość jest miejscowością pobliską w rozumieniu art. 74 ust. 1 i 3 oraz art. 78 ust. 1 u.PSP przede wszystkim musi być spełniony warunek zapewnienia dojazdu do miejsca pełnienia służby środkami publicznego transportu zbiorowego we wszystkich godzinach pełnienia służby. Sąd w swych rozważaniach odwołuje się w tym względzie również do orzecznictwa dotyczącego przepisów art. 88 ust. 1 i 4 oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (aktualnie: Dz.U. z 2024 r., poz. 145), bowiem są to w zasadzie tożsame rozwiązania systemowo regulujące uprawnienia funkcjonariuszy służb mundurowych. Zdaniem Sądu, "najbliżej" w rozumieniu art. 74 ust. 3u.PSP położone są takie stacje (przystanki), do których (z których) odległość z domu (do pracy) wyznaczona po trasie przejścia pieszo jest najkrótsza, a w sytuacji, gdy dwa lub więcej przystanków znajduje się w tej samej odległości od domu (miejsca pracy) ten, do którego (z którego) dojście (dojazd) jest najdogodniejsze dla funkcjonariusza (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 94/19). O zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby decydują dwie zasadnicze przesłanki: czas dojazdu oraz rodzaj środka transportu. Istotna jest bowiem możliwość realnego i rozsądnego dotarcia na służbę, które pozostaje w powiązaniu z godzinami tej służby (patrz: wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1647/18, dostępny jw.). Interpretacja pojęcia czasu dojazdu nie może być dokonywana w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez policjanta. Należy uwzględniać najdogodniejsze, ale również i realne oraz rozsądne dla funkcjonariusza połączenia. Chodzi o wyważenie dogodności i przeciętnych możliwości, mając na uwadze realia życia i wszelkie dostępne środki komunikacji publicznej. Przy obliczaniu czasu dojazdu należy zatem uwzględnić najkrótszy możliwy czas przejazdu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 1249/18, dostępny jw.). Konsekwentnie też - brak połączeń w określonych porach dnia, istotnych z punktu widzenia trybu pracy funkcjonariusza, nie może działać na rzecz tezy, że istniejące połączenia pozwalają na zakwalifikowanie miejscowości jako pobliskiej (patrz: wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 932/19, dostępny jw.). Co więcej, pojęcie czasu dojazdu użyte w art. 74 ust. 3 u.PSP musi uwzględniać najdogodniejsze dla funkcjonariusza połączenia w powiązaniu z godzinami jego służby, tak aby czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Dogodny dojazd, to taki, który odpowiada godzinom rozpoczynania i kończenia służby z uwzględnieniem ustawowego prawa do wypoczynku (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5255/21, dostępny jw.). Przedstawione przez organ I instancji rozważania w tym względzie, których nie ma tu potrzeby ponownie przytaczać, nie świadczyły o poczynieniu odpowiednich ustaleń i ocen stanu faktycznego z perspektywy tak rozumianych przepisów prawa. Nie jest też jasne, z jakiego powodu organ I instancji uznał, że "przystanek w miejscowości K. oddalona ok. 8 km od miejsca zamieszkania, [...] stanowi obręb miejscowości P.". Tymczasem jest to istotne, gdyż przy ustalaniu czasu dojazdu nie uwzględniania się jedynie czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której strażak dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Jeżeli zatem dany przystanek znajdowałby się poza obrębem miejscowości zamieszkania, czas dojazdu do takiego przystanku należy wliczać do czasu dojazdu do miejsca pełnienia służby. Poza tym skarżący utrzymywał, z ewentualnym najbliższym przystankiem miejsca zamieszkania powinien być uznany przystanek w miejscowości W., z której dojazd miejsca pełnienia służby przekracza w obydwie strony 2 godziny. Po stronie organu I instancji zabrakło odpowiednio wnikliwego przedstawienia wszystkich istotnych okoliczności i aspektów sprawy w tym zakresie, zaś organ II instancji w ogóle nie rozważył tych kwestii, poprzestając w tym zakresie na wykonaniu jedynie funkcji kontrolnych względem zaskarżonej decyzji. Idąc dalej, Sąd podkreśla, że "brak lokalu mieszkalnego" – lub odpowiednio domu [budynku mieszkalnego] – oznacza brak takiego lokalu, odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej, którego stan techniczny umożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza i w którym możliwe jest zamieszkiwanie. Samo formalne posiadanie, rozumiane jako prawo do władania i rozporządzania rzeczą, nie oznacza posiadania lokalu mieszkalnego w znaczeniu art. 78 ust. 1 u.PSP. Faktyczne posiadanie musi wiązać się z realną możliwością korzystania z lokalu mieszkalnego, gdyż pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi wówczas, gdy nie ma on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych (patrz np. wyrok NSA z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5459/21 odnoszący się do zbliżonego w swej treści art. 92 ust. 1 ustawy z 1990 r. o Policji, dostępny jw.). Poza tym, skoro strażakowi przysługuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, to przy ocenie, czy lokal (dom), który jest w dyspozycji strażaka, powinny być zastosowane te same kryteria co do stanu technicznego i standardu, które spełniać powinien lokal mieszkalny, który mógłby zostać przyznany strażakowi. Skarżący konsekwentnie utrzymywał, że stan techniczny budynku położonego w miejscowości P. wskazuje na to, że nie nadaje się on do zamieszkania, gdyż nie spełnia definicji budynku mieszkalnego w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego (taka była konkluzja przedłożonej przez niego opinii technicznej z dnia 23 czerwca 2023 r.). Natomiast organy PSP w swoich rozważaniach nie odniosły się do wymogów stawianych lokalom mieszkalnym, które mogą być przyznawane strażakom, ani też do definicji budynku mieszkalnego (jednorodzinnego - patrz: art. 3 pkt 2a) na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.). Utrwalone w protokole z dnia 14 września 2023 r. – w powiązaniu z opiniami specjalistów, na które powołał się organ, a które również były kwestionowane przez skarżącego – wnioski z oględzin nieruchomości nie pozwalały na jednoznaczne stwierdzenie, że budynek ten nadaje się do zamieszkania. Dotyczy to w szczególności sprawności instalacji elektrycznej (a nie samego tylko istniejącego przyłącza) oraz przewodów kominowych – dymowych i wentylacyjnych, a także istnienia lub możliwości zainstalowania źródła ciepła (ogrzewania). Skarżący kwestionował ustalenia poczynione w tym protokole (uczynił zastrzeżenie w jego treści, jak i sformułował określone zarzuty w odwołaniu i skardze). Powoływał się na wnioski wynikające z opinii technicznej z dnia 23 czerwca 2023 r. [w aktach sprawy znajduje się jedynie kserokopia tego dokumentu], w której stuwierszowo, że ze względu na brak źródła ciepała, nieprawność instalacji elektrycznej (brak aktualnego przeglądu stanu technicznego instalacji elektrycznej), brak czyszczeń przewodów kominowych budynek nie wypełnia definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w myśl ustawy Prawo budowlane - art. 3 pkt 2a. Takie stanowisko i twierdzenia strony nie doczekały się odpowiedniego omówienia przez organ I instancji, a tym bardziej przez organ odwoławczy. Sąd podkreśla w tym miejscu, że postępowanie sądowe nie służy zaś do zastępowania organów w ich podstawowych obowiązkach w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego) i rozstrzygania sprawy administracyjnej. Wobec powyższego należało uznać, że wydane w sprawie decyzje nie pozwalają przyjąć, że istota sprawy została prawidłowo przez organy wyjaśniona i rozstrzygnięta, a zatem że sprawa została należycie rozpatrzona. Brak jest zatem podstaw do uznania, że w sprawie miało miejsce prawidłowe zastosowanie przepisów postępowania i prawa materialnego. Dlatego też zaskarżone decyzje Sad uznał za przedwczesne i wadliwie uzasadnione. Ponadto nie odniesiono się w należyty sposób do argumentacji skarżącego prezentowanej w postępowaniu administracyjnym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji o organu I instancji było niewystarczające dla wyjaśnienia wszystkich spornych kwestii. W takich warunkach nie sposób było zgodzić się ze stanowiskiem organów PSP co do wykazania, że zachodzą podstawy do wstrzymania skarżącemu wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Jeszcze raz należy podkreślić, że wszystkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej powinny zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania wskazanej zasady, jak i zasady praworządności (art. 6 k.p.a. ) jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wśród wymogów decyzji wskazuje obowiązek zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w części faktycznej w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wyjaśnienie podstawy prawnej polega na wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 1988 r. sygn. SA/Po 1317/87, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 107). Powyższe obowiązki ciążą na organach administracji publicznej obydwu instancji. Poza tym organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Wynika to z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Na organie odwoławczym ciążą te same obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na podstawie pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), włącznie z tymi okolicznościami, które wiążą się z wniesionym odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji. Organy obydwu instancji nie uwzględniły tych obowiązków, gdyż w uzasadnieniach podjętych decyzji nie wypowiedziały się wyczerpująco co do zastrzeżeń formułowanych przez stronę przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, a następnie w dowołaniu. Zdaniem Sądu narusza to nie tylko wymogi art. 107 § 3 k.p.a., ale również zasady zaufania i przekonywania wynikające z art. 8 i art. 11 k.p.a. Podsumowując wszystko powyższe, należało uznać, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób niebudzący wątpliwości, a tym samym zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na sposób załatwienia sprawy. Należy też podkreślić, że organ uchybił również obowiązkowi prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie (art. 8 k.p.a.) oraz zasadzie przekonywania (art. 11 k.p.a.), które wyrażają się w obowiązku stosownego uzasadnienia decyzji. Strona musi bowiem dokładnie wiedzieć, przede wszystkim z czego konkretnie wynika stanowisko organu. Uzasadnienie decyzji, o którym mowa w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. W okolicznościach badanej sprawy tego nie uczyniono. Jednocześnie, zadaniem organu drugiej instancji jest rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyroki NSA z dnia: 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95 i 6 czerwca 1997 r. sygn. akt III SA 515/96 - dostępne jw.). W okolicznościach badanej sprawy nie uczyniono tego, bowiem w istocie nie podjęto próby merytorycznej weryfikacji stanowiska skarżącego. Sąd wyjaśnia również, że wskazane uchybienia powinny zostać wyeliminowane już przez organ I instancji, zapewniając stronie prawo do dwuinstancyjnego rozpatrzenia sprawy (art. 15 k.p.a.), co w szczególności dotyczy najistotniejszych okoliczności faktycznych, kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd zaś tego w zastępstwie organów czynić nie może. Z tych samych powodów Sąd nie odnosił się szczegółowo do wszystkich zarzutów skargi, w tym dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego w dalszym zakresie niż wynika to z rozważań przedstawionych wcześniej w uzasadnieniu. Byłoby to przedwczesne, skoro stanowisko organu co do wykładni i zastosowania przepisów prawnomaterialnych wymaga najpierw prawidłowego ustalenia i przedstawienia stanu faktycznego sprawy, a nadto musi odnosić się do jednoznacznych ustaleń faktycznych, opartych na wyczerpująco zgromadzonym i rozważonym materiale dowodowym, czego w sprawie zdecydowanie zabrakło. Wobec takich uwarunkowań sprawy, ze względu na charakter i znaczenie stwierdzonych uchybień w działaniu organów, Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, organy powinny wziąć pod uwagę rozważania i wytyczne przedstawione w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności będą obowiązane, po ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego, ponownie wszechstronnie ustalić i rozważyć wszystkie istotne okoliczności stanu faktycznego we wskazanym powyżej zakresie. Następnie, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, przy uwzględnieniu regulacji prawnych znajdujących zastosowanie w sprawie, organy rozstrzygną sprawę merytorycznie, dając temu odpowiedni wyraz w uzasadnieniu przyszłej decyzji, wyczerpująco przedstawiającej stan faktyczny, prawny i argumentację organu odnoszącą się również do twierdzeń i zarzutów skarżącego. Ewentualne wątpliwości faktyczne i prawne w sprawie – jeżeli takowe pozostaną pomimo przeprowadzenie prawidłowego postępowania wyjaśniającego i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy w tym przedmiocie – powinny zgodnie z zasadami z art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. (postępowanie nie dotyczy sprawy osobowej funkcjonariusza, lecz uprawnienia o charakterze majątkowym) – zostać rozstrzygnięte na korzyść strony. Organ powinien również mieć na uwadze zasadę z art. 7b k.p.a. i w razie potrzeby rozważyć zwrócenie się do innych organów w ramach współdziałania - w celu wyjaśnienia najistotniejszych okoliczności, koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie nienależnie uiszczonego przez stronę wpisu od skargi (na jej koszt) Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 225 p.p.s.a., gdyż zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. d p.p.s.a. wnoszący skargę nie miał obowiązku uiszczenia kosztów sądowych w niniejszej sprawie z zakresu stosunków pracy i stosunków służbowych. Zarazem Sąd wyjaśnia, że nie rozstrzygnął o kosztach postępowania, skoro strona nie była zobowiązana do poniesienia kosztów sądowych, a nie wykazała poniesienia innych kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).