IV SA/Po 370/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sąd. WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Krzymów z dnia 26 października 2022 r. nr LIX/357/2022 w sprawie uchwalenia Statutów sołectw w Gminie Krzymów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Gminy Krzymów na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł ( czterysta osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postepowania.

Dnia 26 października 2022 r. Rada Gminy Krzymów podjęła uchwałę Nr LIX/357/2022 w sprawie uchwalenia Statutów sołectw w Gminie Krzymów. Skargę na powyższą Uchwałę wniósł Wojewoda Wielkopolski domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie: - art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., według stanu na dzień podjęcia uchwały - zwanej dalej "u.s.g.) w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez wskazanie, iż kompetencję do wyboru sołtysa i rady sołeckiej posiada zebranie wiejskie, - art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez zamieszczenie w statutach sołectw dodatkowych warunków dotyczących biernego prawa wyborczego poprzez wskazanie, iż osobami uprawnionymi do kandydowania na stanowisko sołtysa lub członka rady sołeckiej są wyłącznie stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, - art. 35 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. poprzez brak uregulowania kwestii zakresu i formy kontroli organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej, - art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie wymogu kworum dla ważności wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej. W uzasadnieniu skargi Wojewoda rozwinął argumentację powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - dalej jako: "p.p.s.a.", wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie, między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Nadto stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Krzymów z 26 października 2022 r. Nr LIX/357/2022 w sprawie uchwalenia Statutów sołectw w Gminie Krzymów. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, podstawę prawną stanowiły przepisy art. 35 ust. 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2022.559 t.j.; w skrócie "u.s.g."). Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne; jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej gminy (sołectwa) – a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. – jest aktem prawa miejscowego. Zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 ab initio u.s.g. Tym samym uchwały bez wątpienia należą do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Przechodząc na kanwę rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że zarzuty wskazane w skardze są zasadne. Stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powołanego przepisu ustawy wynika więc, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Wadliwe są zatem te wszystkie postanowienia statutu, na tle których dochodzi do utożsamiania ogółu stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania, którym zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. przysługuje prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej, z zebraniem wiejskim, które w myśl art. 36 ust. 1 ab initio u.s.g. jest organem uchwałodawczym w sołectwie. Ponadto zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów może się pokrywać. W § 12 załączników (tj. Nr 1- Nr 21) do przedmiotowej uchwały Rada Gminy Krzymów postanowiła: "Prawo uczestnictwa w zebraniu wiejskim upoważnia do: 1) udziału w dyskusji, 2) przedstawiania wniosków i projektów uchwał, 3) żądania utrwalenia w protokole własnych czynności i zgłoszonych wniosków i wypowiedzi, 4) udziału w głosowaniu, 5) zgłaszania kandydatur i kandydowania w wybieralnych organach sołectwa". Z kolei z § 13 ust. 5 ww. załączników, wynika iż "Zebranie wiejskie w sprawie wyborów sołtysa i członków rady sołeckiej oraz zebranie wiejskie, którego nie zwoła sołtys na wniosek organu gminy w terminie określonym w ust. 4, zwołuje Wójt w formie zarządzenia. W ocenie Sądu prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej wynikające z art. 36 ust. 2 u.s.g. nie może być utożsamiane i interpretowane przez prawo udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w art. 36 ust. 1 u.s.g., gdyż zebranie wiejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów może się pokrywać. Poza tym za nieprawidłowe należy uznać odesłanie do ustępu 6 i 7 w treści § 13 załączników do uchwały. Paragraf 13 nie zawiera bowiem ustępu 7, natomiast odesłanie do ustępu 6 winno zostać zastąpione odwołaniem do ustępu 5. W § 26 ust. 1 i 2 załączników (tj. Nr 1- Nr 21) do przedmiotowej uchwały Rada Gminy Krzymów wskazała, iż "1. Kandydatury na stanowisko sołtysa oraz na członka rady sołeckiej mogą zgłaszać podczas wyborów osobiście stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania. Zgłoszenie kandydata odbywa się ustnie podczas posiedzenia ogółu mieszkańców sołectwa, o którym mowa w § 23 ust: 2 niniejszego statutu. 2. Uprawnieni do kandydowania są wyłącznie stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania". Jak wskazano wyżej z art. 36 ust. 2 u.s.g. jednoznacznie wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego dodatkowego warunku dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Zamieszczenie zatem w statucie sołectwa dodatkowych warunków przyznania biernego prawa wyborczego uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 marca 2021 r., IV SA/Po 45/21). Sąd podzielił również zarzut niezgodności z prawem rozdziału 10 uchwały zatytułowany "Zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów Sołectwa" załączników (tj. Nr 1- Nr 21) do przedmiotowej uchwały. Rada Gminy Krzymów uregulowała jedynie kwestie dotyczące nadzoru. Przedmiotowy statut nie zawiera natomiast zapisów dotyczących zakresu i form kontroli organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Brak uregulowania w statucie sołectwa jednego z obligatoryjnych elementów oznacza niewypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z art. 35 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.s.g., co stanowi istotne naruszenie prawa, mające wpływ na ważność całej uchwały. Brak regulacji co do zakresu i form sprawowania kontroli przez organy gminy należy uznać za niewyczerpanie delegacji ustawowej z art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., a zatem zakwestionowana przez wojewodę uchwała nie odpowiada wymogom stawianym statutom jednostek pomocniczych. (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 września 2021 r. sygn. akt II SA/Po 505/21, LEX nr 3230414). Odnosząc się do zarzutu wprowadzenia w statucie ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej, Sąd stwierdza, że taki zapis uchwały istotnie narusza prawo. W § 17 ust. 1 załączników do przedmiotowej uchwały wskazano, że "Zebranie wiejskie jest uprawnione do podejmowania uchwał przy obecności, co najmniej 10 % uprawnionych do głosowania stałych mieszkańców sołectwa oraz gdy mieszkańcy sołectwa zostali poinformowani o zwołaniu i terminie zebrania w sposób zgodny z postanowieniami niniejszego statutu". Podkreślenia raz jeszcze wymaga, że przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 lutego 2020 r,, sygn. akt IV SA/Po 917/19, wyrok WSA w Opolu z 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06, wyroki WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 1429/16, II SA/Ol 1446/16, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 33/20, z 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 466/19, z 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, z 28 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 742/18, wyrok WSA w Kielcach z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 652/19, z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1128/19, z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1102/19, z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1104/19). Zgodzić należy się z Wojewodą, że wprawdzie w treści § 17 ust. 1 załączników do uchwały nie wskazano, iż kworum to dotyczy również wyboru sołtysa lub członków rady sołeckiej, niemniej z uwagi na okoliczność, iż rada zdecydowała iż ww. wybory odbywają się na zebraniu wiejskim, a w treści tego przepisu nie zawarto wyłączenia dotyczącego tych wyborów należy więc uznać, iż intencją rady było objęcie tą normą prawną również wyborów sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Zaakcentowania wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O kosztach postępowania orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).