III SA/Gl 227/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer,, Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr XLIX/591/22 w przedmiocie statutu gminnej jednostki organizacyjnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 pkt 2 w zakresie w jakim dodaje do § 7 załącznika do uchwały zmienianej pkt 12 i pkt 14 w brzmieniu: "12) zimowe utrzymanie chodników na terenie miasta Pszczyna oraz ścieżek pieszo-rowerowych i rowerowych przekazanych do utrzymania przez Burmistrza Pszczyny" oraz "14) pielęgnacja zieleni w pasach dróg gminnych.".

Rada Miejska w Pszczynie w dniu 25 sierpnia 2022 r. podjęła uchwałę Nr XLIX/591/22 w sprawie zmiany statutu Miejskiego Zakładu Zieleni w Pszczynie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 40 ust. 2 pkt.2, art. 41ust.1, art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), dalej u.s.g. oraz art.11 ust.2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 z późn. zm.), dalej jako "ufp", po przeprowadzeniu konsultacji społecznych zgodnie z treścią uchwały Nr XXXV/439/13 Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 29 sierpnia 2013 r. w sprawie szczegółowego sposobu konsultowania z radą działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r., o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, dalej jako "ustawa o wolontariacie", projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2013 r., poz. 5446). W treści uchwały wskazano: § 1 W Uchwale Nr XXI/220/08 Rady Miejskiej w Pszczynie w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zakładowi Zieleni w Pszczynie z dnia 28 marca 2008 r., (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2008 r. Nr 99, poz. 2058), zmienionej uchwałami: Nr XIV/134/15 Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 24 września 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2015 r., poz. 4935), Nr XXVlll/323/16 Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 8 grudnia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 14 grudnia 2016 r., poz. 6858), Nr ¥111/119/19 Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 23 maja 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2019 r., poz. 4002), w Załączniku stanowiącym Statut Miejskiego Zakładu Zieleni w Pszczynie wprowadza się następujące zmiany: 1) § 5 otrzymuje brzmienie: "§ 5 Zakład działa na podstawie: 1) ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), 2) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 z późn. zm.), 3) ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r., o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679 z późn. zm.), 4) ustawy z dnia 11 września 2019 r., prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1129 z późn. zm.). 2) w § 7 dodaje się punkty 12, 13 i 14 w brzmieniu: " 12) zimowe utrzymanie chodników na terenie miasta Pszczyna oraz ścieżek pieszo-rowerowych i rowerowych przekazanych do utrzymania przez Burmistrza Pszczyny, 13) utrzymanie zieleni na działkach gminnych, nie mających innego użytkownika, 14) pielęgnacja zieleni w pasach drogowych dróg gminnych. " W § 2 uchwały, określono, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Pszczyny. W § 3 uchwały określono jej ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Wojewódz-twa Śląskiego oraz wejście w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. W stosunku do uchwały nie wydano rozstrzygnięcia nadzorczego. Powyższą uchwałę zaskarżył Wojewoda Śląski, na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. w zw. z art.54 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.). W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwi-cach Wojewoda Śląski (dalej: skarżący wojewoda, organ nadzoru) 3 marca 2023 r. (data wpływu skargi do sądu) wniósł o: stwierdzenie nieważności opisanej powyżej uchwały Nr XLIX/591/22 Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 25 sierpnia 2022 r. w sprawie zmiany statutu Miejskiego Zakładu Zieleni w Pszczynie w części dotyczącej § 1 pkt 2 w zakresie w jakim dodaje do § 7 załącznika do uchwały zmienianej pkt 12 i pkt 14 w brzmieniu: "12) zimowe utrzymanie chodników na terenie miasta Pszczyna oraz ścieżek pieszo-rowerowych i rowerowych przekazanych do utrzymania przez Burmistrza Pszczyny" oraz "14) pielęgnacja zieleni w pasach dróg gminnych.", jako niezgodnej z art. 21 ust. lila ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.) dalej jako "ustawa", Wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, że powyższą uchwałą podjętą na sesji w dniu 25 sierpnia 2022 r. Rada Miejska w Pszczynie dokonała zmiany statutu Miejskiego Zakładu Zieleni w Pszczynie. Przepisem § 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały Rada postanowiła, iż: W Uchwale Nr XXI/220/08 Rady Miejskiej w Pszczynie w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zakładowi Zieleni w Pszczynie z dnia 28 marca 2008 r., (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2008 r. Nr 99, poz. 2058), zmienionej uchwałami: Nr XIV/134/15 Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 24 września 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2015 r., poz. 4935), Nr XXVlll/323/16 Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 8 grudnia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 14 grudnia 2016 r., poz. 6858), Nr VIII/119/19 Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 23 maja 2019 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2019 r., poz. 4002), w Załączniku stanowiącym Statut Miejskiego Zakładu Zieleni w Pszczynie wprowadza się następujące zmiany: (...) w § 7 dodaje się punkty 12, 13 i 14 w brzmieniu: " 12) zimowe utrzymanie chodników na terenie miasta Pszczyna oraz ścieżek pieszo-rowerowych i rowerowych przekazanych do utrzymania przez Burmistrza Pszczyny, 13) (...) 14) pielęgnacja zieleni w pasach drogowych dróg gminnych. " W ocenie organu nadzoru wykonywanie powyższych zadań przez wskazaną jednostkę budżetową jest niedopuszczalne. Stosownie bowiem do przepisów art. 19 ust. 1 i art. 20 ustawy, zadania te należą do właściwości zarządcy drogi (tu: Burmistrza Pszczyny - art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy). W odniesieniu do zadania polegającego na zimowym utrzymaniu chodników należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 4 zd. pierwsze ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (tekst jedn. Dz. U. 2022 r., poz. 1297, ze zm., wg. stanu prawnego na dzień podjęcia skarżonej uchwały) obowiązek utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należy do zarządu drogi. Do zarządu drogi należy również, zgodnie z art. 5 ust. 4 pkt 2 i 3 ww. ustawy: 2) pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej; 3) uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju łub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku. Zdaniem organu nadzoru z zacytowanych wyżej przepisów jasno wynika, że wskazane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązki zarządu drogi mieszczą się w pojęciu "zimowego utrzymania chodników na terenie miasta Pszczyna oraz ścieżek pieszo- rowerowych i rowerowych przekazanych do utrzymania przez Burmistrza Pszczyny". Z treści uchwały w żadnym razie nie można wywnioskować, że jej przepisy nie dotyczą chodników i ścieżek pieszo-rowerowych i rowerowych znajdujących się w pasach drogowych dróg publicznych - gminnych. Natomiast w odniesieniu do zadania nałożonego na Miejski Zakład Zieleni w Pszczynie przepisem znowelizowanego § 7 pkt 14 załącznika do uchwały wskazał, że art. 20 pkt 16 ustawy stanowi wprost, iż utrzymywanie zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów należy do zarządcy drogi. Zarządca drogi natomiast, zgodnie z brzmieniem art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, może wykonywać swoje obowiązki samodzielnie, bądź przy pomocy jednostki organizacyjnej, będącej zarządem drogi. Zaakcentowanie przez ustawodawcę konieczności posiadania przez tę jednostkę statusu "zarządu dróg" oznacza, że jednostką organizacyjną powołaną do wykonywania zadań przynależnych zarządcy drogi, może być jedynie wyspecjalizowana jednostka, utworzona stricte do pełnienia zadań zarządcy - a nie jakakolwiek inna. Zdaniem organu nadzoru, skoro ustawodawca wprost wskazał, że tylko jednostka organizacyjna będąca zarządem dróg może wykonywać zadania zarządcy drogi określone w obowiązujących przepisach, to gmina chcąc, by konkretna jednostka wykonywała te zadania, musi powołać jednostkę będącą typowym zarządem dróg. Miejski Zakład Zieleni w Pszczynie - jak wynika z § 7 Statutu określającego przedmiot i zakres działania - nie jest zarządem dróg, ale jednostką budżetową powołaną do wykonywania zadań własnych gminy i bieżącego zaspokajania potrzeb gminy przez świadczenie usług komunalnych. Tymczasem Rada ustaliła, że do zadań Miejskiego Zakładu Zieleni w Pszczynie należy zimowe utrzymanie chodników na terenie miasta Pszczyna oraz ścieżek pieszo-rowerowych i rowerowych przekazanych do utrzymania przez Burmistrza Pszczyny oraz pielęgnacja zieleni w pasach drogowych dróg gminnych. W konsekwencji, w ocenie organu nadzoru, działanie Rady w powyższym zakresie należy uznać za niedopuszczalne, ponieważ Rada Miejska nie posiada uprawnień do przekazania Miejskiemu Zakładowi Zieleni zadań, które zostały zastrzeżone dla zarządcy dróg. Tym samym przyznanie Zakładowi zadań należących z mocy przepisów ustawowych do właściwości zarządcy dróg należy uznać za istotne naruszenie art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nadto podkreślił, iż stanowisko prezentowane przez organ nadzoru znajduje oparcie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Można tu przykładowo wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r. (sygn. akt II OSK 2145/17, publ. CBOSA), w którym Sąd stwierdził, iż "zadania związane z utrzymaniem drogi publicznej, nie mogą być wykonywane przez jednostkę nie działającą w charakterze zarządu drogi", czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2017 r. (sygn. akt II OSK 2813/16, publ. CBOSA), w którym Sąd stwierdził, iż "zarząd dróg to nic innego, jak wyspecjalizowana jednostka organizacyjna, powołana w celu obsługi zarządcy drogi przy wykonywaniu przez niego zadań." Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 22 czerwca 2016 r. (sygn. akt IV SA/Gl 379/16, publ. CBOSA) i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 października 2015 r. (sygn. akt II OSK 374/14, publ. CBOSA). W świetle powyższego stwierdził, że zakwestionowana powyżej uchwała istotnie narusza prawo we wskazanej części, tym samym skarga jest uzasadniona i zasługuje na uznanie. Upływ ustawowego terminu określonego wart. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uniemożliwił organowi nadzoru wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność kwestionowanej uchwały, jednakże w myśl art. 93 ust. 1 niezbędnym i uzasadnionym stało się zastosowanie niniejszego środka nadzorczego. Zdaniem Wojewody, zarzuty skierowane pod adresem uchwały wskazują na istotne naruszenia prawa powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności i zastosowanie środka nadzoru z art. 93 ust. 1 usg. W odpowiedzi na skargę zarówno Burmistrz Pszczyny jak i Rada Gminy Pszczyna uznała ją za zasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. w Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. w Dz.U. z 2023 r. poz. 259 – zwanej dalej w skrócie: "ppsa"). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ppsa, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy unormowane są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 usg, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny wywołuje skutki od chwili jej podjęcia, tj. uchwalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego (ex tunc). W tej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Innymi słowy – stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu. Zadania zarządcy drogi zostały określone w art. 20 powołanej wyżej ustawy. Natomiast w art. 21 ust. 1 ustawy postanowiono, że zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej między innymi przez radę powiatu. Zatem jednostka utworzona do pełnienia zadań zarządcy może wykonywać takie zadania, które zostały określone dla zarządcy drogi. Zatem w ocenie Sądu Rada Gminy powierzając w Statucie utworzonej jednostce Powiatowemu Zarządowi Dróg zadania zarządzania ruchem należące z mocy ustawy, w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, do starosty - przekroczyła upoważnienie udzielone jej w art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę akceptuje stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym Rada Gminy Pszczyna przyznając Zakładowi wykonywanie zadań należących z mocy przepisów ustawowych do właściwości zarządcy dróg naruszyła art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu, akt ten pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem art. art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia, wynika bowiem wprost z porównania treści przepisu z uregulowaniem zawartym w zaskarżonej uchwale. Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1, orzekł jak w sentencji wyroku.