IV SA/Po 350/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2020 r. sprawy ze skargi S. S. na pismo Starosty O. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie poświadczenia za zgodność z oryginałem kopii protokołu odbioru obiektu budowlanego postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu S. S. kwotę [...]zł (słownie [...] złotych) uiszczonego wpisu od skargi.

Pismem z [...] marca 2020 r. S. S. wniósł "skargę – zażalenie na postanowienie – decyzję Naczelnika Wydziału Budownictwa i Środowiska (...) z dnia [...] marca 2020 r. w sprawie znak: [...] Starostwa Powiatowego w O.". W odpowiedzi na skargę Starosta (dalej też jako "Starosta" lub "Organ") wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając w uzasadnieniu, że: - wnioskiem z [...] stycznia 2020 r. S. S. (dalej też jako "Wnioskodawca" lub "Skarżący") zwrócił się do Starosty o udostępnienie dokumentów w sprawie postępowania administracyjnego dotyczącego samowoli budowlanej związanej z rozbudową byłej masarni w O. , dz. nr [...], w wyniku którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako "PINB") wszczął procedurę legalizacyjną i decyzją nr [...] z [...] września 2002 r. nałożył na ówczesnego dzierżawcę obowiązek wykonania wskazanych robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, które w dniu [...] września 2002 r. zostało udzielone przez Starostę; - przy piśmie z [...] stycznia 2020 r. Starosta, w ramach dostępu do informacji publicznej, udostępnił Wnioskodawcy zanonimizowaną kopię decyzji pozwolenia na użytkowanie nr [...] z [...] września 2002 r. (znak: [...]); - w dniu [...] stycznia 2020 r. S. S. wniósł o udostępnienie "Protokołu z oględzin z dnia [...] września 2002 r.", który stanowi załącznik do ww. decyzji nr [...]; - w odpowiedzi Starosta, przy piśmie z [...] lutego 2020 r., udostępnił zanonimizowaną kopię żądanego protokołu; - w dniu [...] lutego 2020 r. S. S. wniósł o uwierzytelnienie przekazanej kopii protokołu; - pismem z [...] lutego 2020 r. Starosta, powołując się na art. 73 § 2 k.p.a., poinformował Wnioskodawcę, że strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Ponadto podkreślił, że Wnioskodawca nie był uznany stroną przedmiotowego postępowania, w związku z powyższym Organ nie może uwierzytelnić wskazanego dokumentu; - w dniu [...] lutego 2020 r. Wnioskodawca ponownie wystąpił o uwierzytelnienie ww. protokołu z oględzin; - przywołanym na wstępie pismem z [...] marca 2020 r. (znak: [...]) Starosta, reprezentowany przez Naczelnika Wydziału Budownictwa i Środowiska, ponownie poinformował Wnioskodawcę o nieprzysługującym mu prawie do żądania uwierzytelnionych dokumentów z akt sprawy, skoro nie był uznany stroną przedmiotowego postępowania. Dalej Starosta wywiódł, że art. 73 k.p.a. jednoznacznie wskazuje, iż jedynie strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Ponadto jedynie strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, pod warunkiem, że jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Tym samym ustawodawca wprost ograniczył organom możliwość uwierzytelniania dokumentów. Z uwagi na to, że – jak stwierdził Starosta – art. 74 § 2 k.p.a. w sprawie nie znajdował zastosowania, Wnioskodawcę poinformowano o braku możliwości dokonania żądanej czynności poświadczenia protokołu, w pismach z [...] lutego 2020 r. oraz, ponownie, z [...] marca 2020 r. Starosta zaznaczył, że "[w] przedmiotowej sprawie nie nastąpiła bezczynność organu lub przewlekłość jej prowadzenia". W piśmie procesowym z [...] września 2020 r. Skarżący uzupełnił skargę o przedstawienie wybranych okoliczności związanych z przedmiotowym postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym rozbudowy obiektu (byłej) masarni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."): "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw." W świetle cytowanego art. 3 § 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można skutecznie wnieść jedynie na akty lub czynności, względnie bezczynność lub przewlekłe powadzenie postępowania, wyszczególnionych w tym przepisie. W konsekwencji w niniejszej sprawie kluczową jest ocena, czy "pismo" z [...] marca 2020 r. (znak: [...]), które otrzymał Skarżący ze Starostwa i je zaskarżył, może zostać zakwalifikowane jako akt lub czynność spośród wyszczególnionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. W związku z tym na wstępie należy zauważyć, że ww. "pismo" dotyczyło odmówienia Skarżącemu przez organ administracji (Starostę O. ) uwierzytelnienia kopii protokołu obiektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nr [...] z [...] września 2002 r., czyli – ujmując rzecz innymi słowy (w sposób bardziej ogólny) – odmowy uwierzytelnienia w trybie art. 73 § 2 k.p.a. (wyraźnie w tym "piśmie" przywołanym) kopii dokumentu z akt sprawy zakończonej ww. decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Uzasadnieniem dla tej odmowy było stanowisko organu, że Skarżący nie został uznany za stronę postępowania zakończonego ww. decyzją. W myśl art. 73 § 1 k.p.a.: "Strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania". Zgodnie zaś z art. 73 § 2 k.p.a. "Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony". Jednocześnie w myśl art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie m.in. sporządzania kopii i odpisów z akt sprawy, uwierzytelniania takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W świetle cytowanych regulacji organ administracji publicznej, otrzymawszy "wpadkowy" wniosek o udostępnienie akt sprawy w określony sposób, obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawca jest stroną postępowania "głównego" (por. wyroki NSA: z 23.06.2017 r., II OSK 2668/15; z 07.03.2018 r., II GSK 3460/17; z 21.07.2020 r., II OSK 700/20 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"), i w przypadku odpowiedzi pozytywnej umożliwić jemu sporządzanie notatek, kopii lub odpisów, a w razie wykazania ponadto ważnego interesu – także uwierzytelnić posiadane już odpisy lub wydać odpisy uwierzytelnione. W braku zaś podstaw do udostępnienia akt sprawy lub uwierzytelnienia odpisów z tych akt, organ administracji jest obowiązany do wydania zaskarżalnego postanowienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości obowiązek wydania takiego postanowienia również w sytuacji, gdy przyczyną odmowy jest okoliczność nieuznania wnioskodawcy za stronę postępowania głównego. Występująca obecnie w judykaturze i doktrynie rozbieżność poglądów dotyczy jedynie tego, czy w takim przypadku należy wydać postanowienie odmowne na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. (tak m.in.: wyroki NSA: z 24.10.2012 r., I OSK 1284/11; z 30.10.2013 r., II OSK 1779/13 ; z 24.05.2017 r., I OSK 2210/15 – dostępne w CBOSA; P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, uw. 4 do art. 74; H. Knysiak-Sudyka [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. H. Knysiak-Sudyki, Warszawa 2019, uw. 7 do art. 74; M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Postępowanie administracyjne dla jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, Warszawa 2020, uw. 1 do art. 73), czy postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia akt sprawy na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. (tak m.in.: wyrok NSA z 08.05.2013 r., II OSK 2679/11, CBOSA; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, art. 73 Nb 8; J. Wegner [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. W. Chróścielewskiego i Z. Kmieciaka, Warszawa 2019, uw. 3 do art. 74; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2020, uw. 9 do art. 74). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że wniosek Skarżącego o uwierzytelnienie protokołu odbioru obiektu budowlanego powinien zostać załatwiony przez Starostę zaskarżalnym postanowieniem. W związku z tym należało rozważyć, czy przedmiotowe "pismo" Organu z [...] marca 2020 r. wykazuje cechy postanowienia administracyjnego. Formalnie, w myśl art. 124 k.p.a., postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie (czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego) oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym (§ 1). Ponadto postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienia (§ 2). Jednakże, jak trafnie przyjmuje się w utrwalonym orzecznictwie sądowym, do konstytutywnych składników treści indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja lub postanowienie – to jest do minimum składników, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją albo postanowieniem w znaczeniu materialnym – zalicza się tylko: (1) oznaczenie organu administracji wydającego akt, (2) wskazanie adresata aktu, (3) rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz (4) podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Dopiero brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za decyzję administracyjną czy postanowienie w rozumieniu przepisów k.p.a. (por. m.in.: wyrok NSA z 18.04.2018 r., II OSK 2665/17, CBOSA; wyrok NSA z 20.07.1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169; a także wyroki WSA: z 04.05.2011 r., II SA/Ke 11/11; z 17.07.2013 r., II SA/Kr 595/13; z 20.06.2018 r., IV SA/Po 380/18 – CBOSA). W ocenie Sądu zaskarżone "pismo" z [...] marca 2020 r. zawiera wszystkie ww. konstytutywne elementy, pozwalające zakwalifikować je jako postanowienie administracyjne w znaczeniu materialnym, przewidziane w art. 74 § 2 k.p.a., którego przedmiotem jest w istocie odmowa dokonania, żądanego przez Skarżącego, uwierzytelnienia kopii dokumentu z akt sprawy. Przede wszystkim "pismo" to obejmuje rozstrzygnięcie w znaczeniu technicznoprawnym, którego istota zawiera się w słowach "organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może poświadczyć za zgodność z oryginałem kopii protokołu odbioru obiektu budowlanego", a także: dostatecznie precyzyjne oznaczenie organu administracji wydającego ten akt, którym jest Starosta ("Starostwo Powiatowe w O."), wskazanie adresata (S. S.) oraz podpis osoby reprezentującej organ (Naczelnika Wydziału Budownictwa i Środowiska, mgr inż. arch. K. B.). Podsumowując dotychczasowe rozważania, zaskarżone "pismo" z [...] marca 2020 r., pomimo niezachowania przepisanej prawem formy, zawiera minimum elementów (a dodatkowo także uzasadnienie prawne) pozwalających zakwalifikować je jako zaskarżalne postanowienie o odmowie uwierzytelnienia kopii dokumentu z akt sprawy. A skoro ww. pismo w istocie jest postanowieniem wydanym przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., to zgodnie z treścią tego przepisu, przysługiwało na nie zażalenie (art. 74 § 2 in fine k.p.a.), wnoszone do organu administracji wyższego stopnia (art. 127 § 1 i 2 w zw. z art. 144 k.p.a.). Uprzednie wniesienie zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji oraz jego rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez organ drugiej instancji warunkują dopuszczalność skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 in principio p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia (tu: zażalenia), jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jest poza sporem, że w niniejszej sprawie nie doszło do wymaganego wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu przepisu art. 52 § 2 k.p.a. ("Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie"), gdyż Skarżący nie wniósł zażalenia w administracyjnym toku instancji na przedmiotowe "pismo"-postanowienie Starosty z [...] marca 2020 r. Zamiast tego pismem z [...] marca 2020 r. złożył bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pismo, które zatytułował "Skarga – zażalenie", w którym wyraził i uzasadnił swoją ocenę co do wadliwości ww. "pisma" Organu oraz zwrócił się do Sądu o "decyzję" nakazującą dokonanie żądanego poświadczenia protokołu. Takie działanie Skarżącego było obiektywnie nieprawidłowe, aczkolwiek – co należy podkreślić – nie można uznać, aby było ono przez niego zawinione. Zwrócenie się bowiem przez Skarżącego bezpośrednio do Sądu było najpewniej skutkiem braku otrzymania stosownego pouczenia, co z kolei wynikało z tego, że Organ błędnie przyjął, iż pismo skierowane do Skarżącego nie jest – i nie może być – postanowieniem. Skarga wniesiona do sądu administracyjnego bez uprzedniego wyczerpania przysługujących skarżącemu środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych (jako "niedopuszczalna z innych przyczyn" w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.), bez badania jej zarzutów merytorycznych (por. postanowienie NSA z 16.02.2012 r., I OSK 1463/11, CBOSA). Przy tym skutek w postaci odrzucenia skargi następuje niezależnie od tego, czy skarżący miał, czy nie miał świadomości uprzedniego przysługiwania mu środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Ponieważ jednak, zgodnie z art. 112 w zw. z art. 126 k.p.a., błędne pouczenie w postanowieniu co do prawa zażalenia lub skutków zrzeczenia się zażalenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia – a na równi w skutkach z błędnym pouczeniem należy bez wątpienia traktować całkowity brak pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia (por. wyrok WSA z 26.09.2019 r., II SA/Sz 633/19, CBOSA) – to, mając na względzie dyspozycję art. 6 p.p.s.a., trzeba stwierdzić, co następuje. W nieprzekraczalnym terminie 7 dni od otrzymania niniejszego wyroku wraz z uzasadnieniem, Skarżący – powołując się na ów brak stosownego pouczenia i wynikającą stąd jego niewiedzę o przysługiwaniu środka zaskarżenia (por. wyrok WSA z 12.04.2016 r., II SA/Bk 772/15, CBOSA) – może wystąpić do organu administracji z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Starosty zawarte w spornym piśmie z [...] marca 2020 r., przy czym jednocześnie z tą prośbą powinien złożyć także zażalenie (zob. art. 58 § 2 k.p.a.). Wniosek wraz z zażaleniem należy skierować na adres Starosty, który przekaże oba pisma właściwemu organowi drugiej instancji. Ten zaś organ powinien, stosownie do art. 15 k.p.a., powtórnie, merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć kwestię prawidłowości oraz zasadności odmowy poświadczenia kopii dokumentu z akt sprawy. I dopiero na postanowienie organu drugiej instancji, wydane po rozpoznaniu zażalenia, służyć będzie Skarżącemu skarga do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę S. S. (pkt 1 wyroku). Takie rozstrzygnięcie, jak to już wyżej wskazano, uniemożliwia Sądowi merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów skargi, które w niniejszej sprawie głównie dotyczyły błędnego, zdaniem Skarżącego, stanowiska Organu, że Skarżący nie był uznany stroną postępowania, w wyniku którego zostało udzielone pozwolenie na użytkowanie, do którego został załączony protokół odbioru obiektu budowlanego, o uwierzytelnienie kopii którego ubiega się Skarżący. Odniesienie się do tej kwestii przez Sąd będzie możliwe przy rozpatrywaniu ewentualnej skargi na postanowienie organu II instancji zapadłe po rozpoznaniu zażalenia Skarżącego (o ile ten je wniesie) na "pismo"-postanowienie Starosty z [...] marca 2020 r. ([...]). O zwrocie wpisu (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł stosownie do art. 232 § 1 p.p.s.a.