II SA/Sz 498/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi G. B. na czynność Starosty w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego G. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Starosta ogłosił nabór na wolne stanowisko pracy pracownika Wydziału Finansowego ds. rozrachunków oraz rozliczeń podatków od towarów i usług w Starostwie Powiatowym w G.. W treści pkt 1 ogłoszenia zamieszczono osiem wymagań niezbędnych dla kandydatów, w tym m.in. w pkt 1 ppkt g) - znajomość przepisów ustawy o podatku od towarów i usług oraz przepisów wykonawczych, ustawy o rachunkowości, ustawy o finansach publicznych, ustawy ordynacja podatkowa, znajomość przepisów dotyczących rachunkowości sektora finansów publicznych. W treści pkt 3 i 5 wskazano zakres wykonywanych zadań, a w pkt 4 warunki pracy. Na stanowisko pracy wpłynęły dwie aplikacje. W dniu [...] marca 2018 r. przeprowadzono rozmowę kwalifikacyjną z obu kandydatami, której celem była m.in. weryfikacja informacji zawartych w aplikacji oraz sprawdzenie wiedzy o Powiecie oraz zadaniach Wydziału. Z przeprowadzonego naboru kandydatów sporządzono protokół, w którym podano, że w wyniku rozmowy poszczególni kandydaci uzyskali: G. B. pkt 9, M. S. pkt 15. Podjęto decyzję o zatrudnieniu M. S.. W dniu [...] marca 2018 r. poinformowano o rozstrzygnięciu naboru na wolne stanowisko urzędnicze w Wydziale Finansowym Starostwa Powiatowego w G., tj. że na stanowisko to wybrany został M. S.. W dniu [...] kwietnia G. B. złożył do Starosty skargę do protokołu. Dnia [...] kwietnia 2018 r. sporządzono uzupełnienie protokołu z przeprowadzonego naboru kandydatów na stanowisko pracy w Starostwie Powiatowym w G.. W ramach uzupełnienia protokołu do pkt 4 w tabeli przy nazwisku skarżącego umieszczono dopisek "osoba niepełnosprawna". Pod tabelą dodano następującą treść: "W trakcie rozmowy kwalifikacyjnej Komisja stwierdziła, że kandydat G. B. nie spełnia warunku niezbędnego określonego w punkcie 1 lit. g) ogłoszenia o naborze na wolne stanowisko pracy – pracownika Wydziału finansowego ds. rozrachunków oraz rozliczeń podatków od towarów i usług". G. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na czynność Starosty z dnia [...] marca 2018 r. Zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcie komisji narusza przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, w szczególności nie uwzględnia postanowień art. 13a tej ustawy. Odpowiadając na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie z uwagi na wniesienie jej po terminie. W przypadku nieuwzględnienia powyższego zarzutu wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Starosta wskazał, iż zakres rozmowy (podstawa punktacji) obejmował nie tylko informacje zawarte w aplikacjach kandydatów – a w konsekwencji spełnianie wymagań niezbędnych, ale również kwestie bezpośredniego kontaktu, wiedzę o Powiecie, czy o zadaniach Wydziału. Obejmował więc szerszy zakres niż wyłącznie określony w pkt 1 ppkt g) ogłoszenia o zatrudnieniu, sprowadzający się do oceny znajomości wskazanych przepisów prawa. Starosta uznał brak podstaw do zakwestionowania trafności stanowiska Komisji o nie spełnieniu przez skarżącego wymogu niezbędnego, tj. znajomości przepisów ustawy o podatku od towarów i usług oraz przepisów wykonawczych, ustawy o rachunkowości, ustawy o finansach publicznych, ustawy ordynacja podatkowa, znajomości przepisów dotyczących rachunkowości sektora finansów publicznych. Skoro zaś stwierdzono niespełnienie przez kandydata wymogu niezbędnego, to w ocenie Starosty, nie było podstaw do zastosowania w sprawie powoływanego w skardze przepisu art. 13a ustawy o pracownikach samorządowych. W ramach uzupełnienia skargi G. B. złożył do akt sprawy m.in. pytania, jakie zadano mu w trakcie rozmowy kwalifikacyjnej oraz odpowiedzi, które miał udzielić – opracowane na podstawie zapisów z [...] marca 2018 r. Na rozprawie w dniu 7 marca 2019 r. przyznał, że przebieg rozmowy kwalifikacyjnej nagrał bez zgody i wiedzy komisji konkursowej. Złożył również uwagi do przebiegu rekrutacji z dnia [...] marca 2018 r. wskazując, że Komisja starała się go przekonać, że nie ma przygotowania wystarczającego do pracy w urzędzie. Komisja oczekiwała popełnienia błędu w wypowiedzi, pozwalającego wyeliminować go z możliwości podjęcia zatrudnienia. Dlatego, jak wyjaśnił skarżący, starał się nie wnikać w szczegóły danego zagadnienia. W ocenie skarżącego, dało się zauważyć, że Komisja ma inne plany niż zatrudnienie go. Wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 817/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Starosty w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Sąd stwierdził, że doszło do rażącego naruszenia zasady otwartości konkursu, które to uchybienie miało wpływ na jego rozstrzygnięcie, stanowiąc naruszenie art. 14 ust. 2 pkt 3 i 4 w zw. z art. 11 ustawy o pracownikach samorządowych. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Starosty Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 1705/19 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że przedmiot zaskarżenia wyczerpuje pojęcie czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i przez to skarga G. B. jest dopuszczalna. W kontrolowanym postępowaniu w przedmiocie naboru na wolne stanowisko pracy pracownika Wydziału finansowego ds. rozrachunków oraz rozliczeń podatków od towarów i usług w Starostwie Powiatowym w G. uczestniczyło dwóch kandydatów: G. B. i M. S.. Jak wskazano w informacji Starosty z dnia [...] marca 2018 r., o wynikach naboru, w rezultacie zakończenia procedury naboru na ww. stanowisko, został wybrany M. S.. Tymczasem niesporne w sprawie jest, że w postępowaniu sądowym brał udział tylko skarżący i Starosta. Skoro Sąd wojewódzki doszedł do przekonania, że przedmiotem skargi jest czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i w tym aspekcie uznał dopuszczalność skargi G. B., który był kandydatem na wolne stanowisko urzędnicze, to winien z urzędu zawiadomić o toczącym się postępowaniu drugiego kandydata M. S., który wygrał nabór. Nie zawiadamiając o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, której interesu prawnego niewątpliwe dotyczył wynik postępowania sądowego, skoro wyrokiem stwierdzono bezskuteczność czynności w postaci wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze, a osoba ta została wybrana przez Starostę jako kandydat na to stanowisko, Sąd wojewódzki dopuścił się nieważności postępowania, albowiem strona, tj. M. S. został pozbawiony możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zagadnienie dopuszczalności wnoszenia do sądów administracyjnych skarg w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze wzbudza wątpliwości, o czym świadczą m.in. orzeczenia tut. Sądu wydane w podobnych sprawach z udziałem skarżącego (np. postanowienia o sygn. akt: II SA/Sz 1019/19 z dnia 6 marca 2020 r.; II SA/Sz 1064/19 z dnia 29 stycznia 2020 r.; II SA/Sz 6/20 z dnia 27 stycznia 2020 r.; II SA/Sz 1071/19 z dnia 20 stycznia 2020 r.). Tym niemniej, w niniejszej sprawie kwestia ta została ostatecznie przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1705/19 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiot zaskarżenia wyczerpuje pojęcie czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) i złożona skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ww. ustawy, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając również wykazane przez Naczelny Sąd Administracyjny uchybienie Sądu I instancji polegające na braku powiadomienia o toczącym się postępowaniu drugiego kandydata, który został wybrany w wyniku naboru, zawiadomiono M. S. o toczącym się postępowaniu ze skargi G. B., doręczając mu odpis skargi, odpowiedzi organu na skargę oraz odpis wyroku NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1705/19. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności Starosty z dnia [...] marca 2018 r. w sprawie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze i postępowania poprzedzającego podjęcie tej czynności, celowym jest przypomnienie najistotniejszych zasad przeprowadzenia procedury naboru, które określają przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282), dalej określanej jako "ustawa". Zasady te zostały uregulowane w Rozdziale 2, zatytułowanym "Nawiązanie z pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie umowy o pracę stosunku pracy i zmiana tego stosunku pracy". Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy, nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny. Przepis ten stanowi realizację konstytucyjnej zasady równego dostępu do służby publicznej, wynikającej z art. 60 Konstytucji RP i ma fundamentalne znaczenie dla całej procedury naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Procedura ta przewiduje zarówno: - wymagania dotyczące upowszechnienia informacji o wolnych stanowiskach urzędniczych, w tym sposób i zakres ogłoszenia o wolnym stanowisku urzędniczym (art. 11 ust. 3, art. 12 i art. 13 ustawy); - reguły działania komisji przeprowadzającej nabór (art. 13a i art. 14 ustawy); - niezbędny zakres i sposób upowszechnienia informacji o wyniku naboru (art. 15 ustawy). Zdaniem Sądu, przepisami wartymi przytoczenia ze względu na istotę przedmiotu sporu są art. 14 i art. 15 ustawy. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, z przeprowadzonego naboru kandydatów sporządza się protokół. Przepis art. 14 ust. 2 ustawy wymaga, aby protokół zawierał: 1) określenie stanowiska, na które był przeprowadzany nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych o ile do przeprowadzanego naboru stosuje się przepis art. 13a ust. 2, przedstawianych kierownikowi jednostki; 2) liczbę nadesłanych ofert na stanowisko, w tym liczbę ofert spełniających wymagania formalne; 3) informację o zastosowanych metodach i technikach naboru; 4) uzasadnienie dokonanego wyboru; 5) skład komisji przeprowadzającej nabór. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy, niezwłocznie po przeprowadzonym naborze informacja o wyniku naboru jest upowszechniana przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzony nabór, oraz opublikowanie w Biuletynie przez okres co najmniej 3 miesięcy. Według postanowień art. 15 ust. 2 ustawy, informacja, o której mowa w ust. 1 zawiera: 1) nazwę i adres jednostki; 2) określenie stanowiska; 3) imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego; 4) uzasadnienie dokonanego wyboru albo uzasadnienie nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko. Analizując przedłożoną przez organ dokumentację uprawnione jest stwierdzenie, że nie wszystkie wymogi stawiane przez przepisy ustawy o pracownikach samorządowych odnośnie procedury przeprowadzenia naboru na wolne stanowisko pracy pracownika Wydziału finansowego ds. rozrachunków oraz rozliczeń podatków od towarów i usług w Starostwie Powiatowym w G. zostały spełnione. Zakres dostrzeżonych przez Sąd uchybień nie pozwalał na uznanie, że nabór został przeprowadzony w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Skład orzekający w niniejszej sprawie podtrzymuje zaprezentowane we wcześniejszym wyroku z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 817/18 stanowisko odnoszące się do zasadniczych celów uregulowania przez prawodawcę zasad naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Przeprowadzenie naboru ma być otwarte, z poszanowaniem zasad konkurencyjności, zaś dokonanie wyboru ma być jawne zarówno co do wyników, zastosowanej metody selekcji, jak i argumentów, które wpłynęły na podjęcie decyzji. Zasada przejrzystości (transparentności) powinna być zapewniona poprzez ustalenie takich reguł proceduralnych konkursu, dzięki którym możliwe jest dokonanie obiektywnej i przejrzystej oceny kwalifikacji merytorycznych kandydatów na określone stanowisko, dokonanie trafnego wyboru kandydata najlepszego i uzasadnienie wyboru w sposób jasny, jawny, przejrzysty i zrozumiały na zewnątrz oraz umożliwiający kontrolę zastosowanej procedury. Realizacja zasady otwartości i transparentności służyć ma jednocześnie wsparciem dla zachowania bezstronności i obiektywizmu w całej procedurze konkursowej, w tym w ocenie kandydatów. Co warte jest również podkreślenia, konkurencyjność naboru wiąże się przy tym z realizacją postulatu rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe. Jednym z obowiązkowych elementów protokołu z przeprowadzonego naboru jest zamieszczenie uzasadnienia dokonanego wyboru (art. 14 ust. 2 pkt 4 ustawy). Tymczasem, w protokole z przeprowadzonego naboru kandydatów nie zawarto uzasadnienia dokonanego wyboru. W protokole, w ramach opisu metod i technik naboru zamieszczono nieistotne w tym aspekcie informacje o miejscu zamieszczenia ogłoszenia o konkursie. Nadto wskazano, że "przeprowadzono rozmowę kwalifikacyjną, której celem było nawiązanie bezpośredniego kontaktu z kandydatem, weryfikacja informacji zawartych w aplikacji oraz sprawdzenie wiedzy o Powiecie oraz zadaniach Wydziału". W wyniku przeprowadzonej rozmowy kandydaci otrzymali: G. B. 9 pkt, M. S. 15 pkt, które stanowiły sumę punktów przyznanych wg. karty oceny kandydatów zawierającej bliżej nieopisane kolumny z przyporządkowanymi punktami. Ani z karty oceny kandydatów, ani z protokołu nie wynika konkretnie, za co poszczególni kandydaci otrzymali konkretne punkty, co zdecydowało o ich przyznaniu w takim zakresie, dlaczego skarżącemu nie przyznano punktów w maksymalnej wysokości. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia przyznanych punktów i dokonanego wyboru w protokole z przeprowadzonego wyboru, czyni ten protokół w zasadzie nieprzydatnym w kontekście celu jego sporządzenia oraz jakiejkolwiek możliwości weryfikowania czynności Komisji pod kątem zachowania zasad konkurencyjności, jej obiektywizmu i transparentności procedury naboru. Próba konwalidacji braku uzasadnienia dokonanego wyboru poprzez sporządzenie protokołu uzupełniającego w dniu [...] kwietnia 2018 r. nie mogła odnieść jakiekolwiek skutku prawno-procesowego, skoro Starosta decyzję o rozstrzygnięciu konkursu i zatrudnieniu wybranego kandydata podjął najpóźniej w dniu [...] marca 2018 r., tj. w dniu sporządzenia informacji o wynikach naboru. Trudno przy tym znaleźć odpowiedź na pytanie, jakimi argumentami kierował się Starosta, podejmując zaskarżoną czynność, skoro Komisja nie przedstawiła w protokole uzasadnienia dokonanego wyboru a jedynie wynik przyznanej kandydatom punktacji. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, bowiem sam fakt, iż jeden z kandydatów uzyskał większą ilość punktów od członków Komisji przeprowadzającej nabór, nie determinuje w sposób ostateczny zatrudnienia wybranego kandydata, skoro w przepisie art. 13a ust. 1 ustawy jest mowa o przedstawieniu kierownikowi jednostki nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniających wymagania dodatkowe. Również z karty oceny kandydatów na wolne stanowisko nie wynika, wbrew temu, co wskazuje się w odpowiedzi organu na skargę, że skarżący nie spełniał wymagań niezbędnych, skoro z każdej z trzech punktowanych kategorii uzyskał 3 punkty, jak można jedynie przypuszczać, w pięciostopniowej skali, choć to też nie zostało wyjaśnione na żadnym etapie postępowania Komisji. Kończąca procedurę naboru czynność polegająca na sporządzeniu przez Starostę informacji o wynikach naboru i tym samym o rozstrzygnięciu naboru, poza jednym zdaniem wskazującym, który kandydat został wybrany, również nie zawiera wymaganego przepisem art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy uzasadnienia dokonanego wyboru. Zaniechanie sporządzenia uzasadnienia dokonanego wyboru uniemożliwia poznanie motywów, które zdecydowały o wyniku naboru i stoi w oczywistej sprzeczności także z zasadami określonymi w art. 11 ust. 1 ustawy i zasadą transparentności działania instytucji publicznych. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że objęta skargą czynność Starosty została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów ustawy o pracownikach samorządowych, w szczególności art. 11 ust. 1, art. 14 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 4, co uzasadniało stwierdzenie jej bezskuteczności, o czym orzeczono na mocy art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponowne rozstrzygnięcie naboru na wolne stanowisko urzędnicze kończące zapoczątkowaną procedurę naboru, winno nastąpić z uwzględnieniem uwag płynących z niniejszego wyroku.