IV SA/Po 293/21

Dnia 26 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 roku sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. R. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wójt Gminy R., decyzją z dnia [...] października 2020 roku (nr [...]), skierowaną do A. R., odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytuły rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem A. R.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że A. R. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Stopień niepełnosprawności datowany jest od dnia [...] kwietnia 2017 roku. Z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wystąpiła żona A. R.. Organ odmówił przyznania świadczenia wskazując, że niepełnosprawność A. R. nie powstała w okresie do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast wnioskodawczyni posiada określone decyzją Prezesa KRUS prawo do emerytury rolniczej. Strona, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa do odwołania. Odwołująca się zażądała uchylenia decyzji w całości oraz ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołująca się podniosła, że organ nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygnaturze K - 38/13 przy wykładni i stosowaniu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto organ nie uwzględnił możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w części odpowiadającej różnicy pomiędzy wysokością pobieranej emerytury a wysokością tego świadczenia. Strona nie została wezwana do złożenia wniosku o zawieszenie emerytury oraz przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty tego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] grudnia 2020 roku (nr [...]), po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Wójt Gminy R. błędnie zastosował w sprawie przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygnaturze K - 38/13 (Dz.U. 2014, poz. 1443) doszło do zmiany stanu prawnego. Z porządku prawnego wyeliminowane zostało niekonstytucyjne kryterium przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego dotyczące wieku osoby wymagającej opieki, od którego datowana jest jej niepełnosprawności. Organ odwoławczy uznał jednak, że rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest prawidłowe, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła sytuacja rezygnacji z zatrudnienia w związku z potrzebą sprawowania opieki nad mężem. A. R. pobiera emeryturę rolniczą od [...] roku, a niepełnosprawność jej męża datowana jest od [...] kwietnia 2017 roku. A. R., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Strona zażądała uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy R.. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie osobom, które zaprzestają aktywności zawodowej z powodu konieczności sprawowania stałej i długotrwałej opieki na osobą niepełnosprawną, gdy tymczasem przez sytuację rezygnacji z zatrudnienia należy rozumieć nie tylko zaprzestanie konkretnego działania, ale także niepodejmowanie tego działania z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie, 2) naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia przynajmniej w części stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą uzyskiwaną przez skarżącą, pomimo spełnienia przesłanek do przyznania tego świadczenia, 3) naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 §3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego: a) poprzez przyjęcie braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad osobą bliską legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy skarżąca nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia z uwagi na stałą codzienną opiekę nad mężem, b) brak ustalenia różnicy wysokości świadczenia emerytalnego w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy wysokości świadczeń uzasadnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego chociażby w części stanowiącej różnicę, 4) naruszenie art. 138 §1 pkt 1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy R. pomimo wydania jej z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym przeanalizowaniu sprawy, w odpowiedzi na skargę wskazało, że nie znajduje podstaw do zmiany wydanego rozstrzygnięcia i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie określonym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842, z późn. zm.). W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że skarżona decyzja została wydana w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego. Analiza uzasadnienia decyzji organu odwoławczego ujawnia, że warunek dotyczący okresu, w którym powstała niepełnosprawność A. R. został uznany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za przesłankę nieistotną dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy pominął nieprawidłowe stanowisko Wójta Gminy R. i uwzględnił przy rozstrzyganiu sprawy zarówno wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygnaturze K - 38/13, jak i stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego dla zawisłych i przyszłych spraw o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie wykładni i stosowania art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję przyjmując nieprawidłową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2020, poz. 111 ze zm.). Wbrew zapatrywaniom autora skargi, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, nawet po uwzględnieniu treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 roku o sygn. SK 2/17, nie pozwala organowi administracji publicznej na samodzielne określanie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego. Wysokość tego świadczenia określił ustawodawca (art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia a wysokością emerytury, pozostawałaby w sprzeczności z jednoznacznym brzmieniem art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie ma przepisów prawnych, które ustanawiają kompetencję do przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie stanowiącej różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną rentą, czy emeryturą. Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Natomiast w uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że niedopuszczalne jest różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu kryterium ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Prowadzi to do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogliby podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z zatrudnienia w celu opieki nad osobą niepełnosprawną. Trybunału Konstytucyjny wskazał jednocześnie, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązania, które pozwoliłoby obniżyć wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie taka sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do renty osobie zdolnej do pracy skutkuje pozbawieniem jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wbrew zapatrywaniom autora skargi, organ odwoławczy ustalił treść normy prawnej określonej przepisem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem okoliczności, które legły u podstaw wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 roku o sygn. SK 2/17. Analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznych ustaleń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że samo "posiadanie prawa do emerytury rolniczej ustalonej decyzją Prezesa KRUS" nie wyklucza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy podjął działania mające na celu rozpoznanie związku pomiędzy roztoczeniem opieki nad niepełnosprawnym mężem a rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ telefonicznie zwrócił się do wnioskodawczyni z żądaniem złożenie oświadczenia w przedmiocie określenia chwili roztoczenia opieki nad mężem, a także daty przejścia na emeryturę. Podstawą utrzymania w mocy decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było ustalenie, że A. R. nie rezygnowała z zatrudnienia, aby zajmować się niepełnosprawnym mężem. Wnioskodawczyni przeszła na emeryturę w [...] roku, a niepełnosprawność jej męża datowana jest od [...] kwietnia 2017 roku. W konsekwencji organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła sytuacja warunkująca możliwość "dokonywania wyboru świadczenia bardziej korzystniejszego dla wnioskodawczyni". Autor skargi trafnie wskazuje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. W przekazanych Sądowi aktach administracyjnych nie ma nawet notatki służbowej z wywiadu telefonicznego przeprowadzonego ze stroną. Natomiast zgodnie art. 67 §1 i §2 pkt 2 ustaw z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020, poz. 256 ze zm.) organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; protokół sporządza się w szczególności z przesłuchania strony. Skoro organ odwoławczy prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, to zaktualizowały się obowiązki określone w art. 10 ust. 1 oraz art. 79a §1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. W tym zakresie odnotować należy także pominięcie pełnomocnika strony ustanowionego w postępowaniu administracyjnym. Już tylko te wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania dotyczące przeprowadzania dowodów oraz dokumentowania treści tych czynności w aktach sprawy wykluczają możliwość wyrokowania o oddaleniu skargi. Sąd administracyjny rozstrzyga bowiem na podstawie akt sprawy (art. 133 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że warunkiem oddalenia skargi jest także i to, że ustalenia faktyczne organu administracji publicznej muszą zostać przyjęte z poszanowaniem reguł dotyczących przeprowadzania poszczególnych dowodów, a wyniki postępowania wyjaśniającego mają być utrwalone w przekazanych sądowi aktach sprawy. Przyjmując, że różnica pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a pobieraną emeryturą nie jest okolicznością kreującą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego Sąd uznał za trafne te zarzuty skargi, które wskazują, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 §3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Analiza uzasadnienia decyzji odwoławczej usprawiedliwia stanowisko, że kwestia rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą nie została rozpoznana i rozważona w zakresie niepodejmowania zatrudnienia po dacie uznania męża skarżącej za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym. Rezygnacja z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych może przejawiać się w ten sposób, że opiekun zaprzestaje zarobkować, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jak i w ten sposób, że zdolny do pracy opiekun roztacza opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodzinnych i z tego względu nie podejmuje zatrudnienia. Ocena zasadności przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dokonana przez organ odwoławczy odnosi się natomiast do rezygnacji z zatrudnienia w [...] roku. Skoro niepełnosprawność męża skarżącej jest datowana od dnia [...] kwietnia 2017 roku, to oczywistym jest, że rezygnacja z zatrudnienia, przejście przez skarżącą na emeryturę w [...] roku nie mogło być powodowane roztoczeniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zachowanie skarżącej o cechach rezygnacji z zatrudnienia, które miało miejsce przed zaistnieniem warunków ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne nie jest okolicznością wystarczającą i rozstrzygającą o niespełnieniu warunków do przyznania tego świadczenia. Oczywistym jest, że rezygnacja z zatrudnienia na rzecz pobierania świadczeń emertytalnych nie ma i nie może mieć żadnego związku z roztoczeniem opieki nad mężem A. R. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ocena spełnienia przez skarżącą przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi odnosić się do zdarzeń o cechach rezygnacji z zatrudnienia, w tym stanów niepodejmowania zatrudnienia, które mogą mieć rzeczywisty związek ze znaczną niepełnosprawnością męża, czyli tych, które miały miejsce (istnieją) w okresie niepełnosprawności opisanej w treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z powyższych względów Sąd uznaje, że skarżony organ uchylił się od rozpoznania i rozważenia zdarzenia, które w okolicznościach kontrolowanej sprawy, może mieć cechy rzeczywistej rezygnacji z zatrudnienia, czyli stanu niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia od daty znacznej niepełnosprawność jej męża, tj. od dnia [...] kwietnia 2017 roku. Pobieranie świadczeń emerytalnych w dniu, na który datowana jest znaczna niepełnosprawności męża skarżącej uzasadnia jedynie stanowisko, co do braku rezygnacji z zatrudnienia w celu roztoczenia opieki nad niepełnosprawnym mężem. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie miało na uwadze, że nabycie przez skarżącą w [...] roku uprawnień do pobierania świadczeń emerytalnych nie przesądza o braku możliwości podejmowania zatrudnienia. Brak aktywności zawodowej skarżącej w okresie od dnia nabycia uprawnień emerytalnych do chwili roztoczenia opieki nad niepełnosprawnym mężem, a także potwierdzona odpisem decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] marca 2020 roku niższa wysokości świadczenia emerytalnego od świadczenia pielęgnacyjnego, to okoliczności, które rodzą jedynie określone domniemania faktyczne, co do przyczyn niepodejmowania zatrudnienia, czy wystąpienia z żądaniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Domniemanie faktyczne jest trybem dowodzenia w ramach swobodnej oceny dowodów ułatwiającym ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, które mieści się w sferze postępowania dowodowego. Sprowadza się ono w swej istocie do wnioskowania, rozumowania. Ułatwia organowi orzekającemu realizację zadania w zakresie ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. U jego podstaw spoczywa niemożność udowodnienia określonych okoliczności faktycznych na podstawie środków dowodowych. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy brak jest środków dowodowych albo przeprowadzenie określonego dowodu jest niemożliwe lub szczególnie utrudnione (porównaj: wyrok NSA z dnia 16 lipca 2020 roku o sygn. akt II OSK 401/20, Legalis nr 2484416). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 czerwca 2019 roku o sygn. SK 2/17 wskazał, że podmiotem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest osoba (zdolna do pracy) rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W ocenie Trybunału niezgodne z Konstytucją jest wyłączenie opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, w sytuacji gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogliby podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego. Zatem o realizacji przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowią tylko takie zdarzenia (stany), które mają charakter rzeczywistej rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (porównaj: wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 roku o sygn. akt I OSK 2859/20 oraz wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 roku o sygn. akt I OSK 275/21, opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ponadto, że prowadząc postępowanie wszczęte na wniosek, gdzie rozpoznanie sprawy warunkują przesłanki zależne od strony, ma obowiązek najpóźniej wraz z informacją o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, wskazać stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem (art. 79a §1 ustawy - Kodeks postepowania administracyjnego) W ocenie Sądu w sprawie nie występują okoliczności uzasadniające usunięcie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji. Rozpoznanie kontrolowanej sprawy w zakresie koniecznym do jej ostatecznego rozstrzygnięcia jest możliwe w ramach kompetencji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 §1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego). Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana w tych samych granicach przedmiotowych i podmiotowych, co decyzja Wójta Gminy R.. Ewentualne utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie narusza zakazu rozstrzygania sprawy na niekorzyść strony korzystającej z prawa do odwołania (art. 139 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego). Z powyższych względów, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z §14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015, poz. 180 ze zm.).