IV SA/Po 288/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi Prokurator na uchwałę Rady Miejskiej w Pyzdrach z dnia 28 grudnia 2016 r. nr XIX/183/16 w sprawie uchwalenie statutów sołectw i Miasta – Osiedla. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Na sesji w dniu 28 grudnia 2016 r. Rada Miejska w Pyzdrach (dalej też jako "Rada") – działając na podstawie art. art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") – podjęła uchwałę nr XIX/183/16 w sprawie uchwalenia statutów sołectw i Miasta – Osiedla. Zgodnie z § 1 ust. 1 i 2 tej uchwały, statuty stanowią załączniki do niej (zwane dalej "Statutami"). Pismem z 25 stycznia 2021 r. (sygn. PRPa 42.2020) Prokurator Rejonowy w Słupcy (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") – działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej w skrócie "p.p.s.a.") oraz art. 3 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2019 r. poz. 740) – wniósł skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Zarzuciwszy tej uchwale istotne naruszenie prawa, tj.: art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez niepoddanie projektu statutu społecznym konsultacjom z mieszkańcami sołectw w sposób, który powinien być uprzednio określony w uchwale Rady Miejskiej Pyzdry z dnia 30 grudnia 2005 r. nr XXV/231/05, regulującej zasady i tryb przeprowadzania takich konsultacji z mieszkańcami gminy Pyzdry Autor skargi wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Pyzdr reprezentowany przez pełnomocnika zawodowego wniósł o oddalenie skargi wskazując, że statuty sołectw były omawiane na zebraniach sołtysów i tamże zebrano opinie o redakcji zapisów projektowanych statutów. Podkreślono, że sołtysi są mieszkańcami gminy jednakże omówienie projektu statutu z sołtysami jednostek pomocniczych nie jest uznawane za przeprowadzenie konsultacji. Uchwała o konsultacjach przewidywała bowiem zbieranie opinii na zwoływanych w tym celu zebraniach mieszkańców. Wyjaśniono, że Rada Gminy nie podjęła odrębnej uchwały w sprawie zasad i trybu konsultacji projektów statutów sołectw, w której określono by zasięg konsultacji do zebrania opinii sołtysów. Należy zatem przyjąć, że projekty statutów sołectw winny być skonsultowane na zebraniach mieszkańców. W wykonaniu zarządzenia Sądu pełnomocnik organu został wezwany do podania, czy przed podjęciem zaskarżonej uchwały zostały przeprowadzone konsultacje społeczne oraz do nadesłania pełnej dokumentacji związanej z podejmowaniem uchwały pod rygorem przyjęcia, że organ nie dysponuje żadną dokumentacja potwierdzającą fakt prowadzenia konsultacji z mieszkańcami (k.89 akt sąd.). Pismem z dnia 06 kwietnia 2021 r. pełnomocnik organu odpowiedział, że Gmina Pyzdry nie dysponuje dokumentami będącymi protokołami z prowadzonych konsultacji oraz listami obecności mieszkańców biorących udział w zebraniach (k.92 akt sąd.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Do grupy takich aktów należy niewątpliwie uchwała zaskarżona w niniejszej sprawie, jako że w świetle art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 713; w skrócie "u.s.g.") stanowi ona akt prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skargę na przedmiotową uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a p.p.s.a., można bowiem wnieść w każdym czasie. Termin zakreślony w art. 53 § 3 p.p.s.a. w takim przypadku nie obowiązuje. Wszystko to prowadzi do wniosku o dopuszczalności przedmiotowej skargi Prokuratora. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wypada zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych. Powyższe wynika z treści przepisów art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z ust. 4 a contrario u.s.g., w myśl których uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie natomiast z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przywołane przepisy art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. pozwalają zatem wyróżnić dwie kategorie wad uchwał organów gminy: (i) istotne naruszenie prawa oraz (ii) nieistotne naruszenie prawa. "Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo zalicza naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego – przez ich wadliwą wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał" (zob. wyrok NSA z 15.09.2017 r., I OSK 1136/17; podobnie wyrok NSA z 11.02.1998 r., II SA/Wr 1459/97 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"). Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały – mając na uwadze powyższe reguły kontroli aktów prawa miejscowego przez sądy administracyjne – na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a, który wszakże nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie). W uchwale z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010 nr 1, poz. 1), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, iż sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W niniejszej sprawie podstawę prawną Uchwały stanowił przede wszystkim art. 35 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organizację i zakres działania jednostki pomocniczej – w tym sołectwa lub osiedla (zob. art. 5 ust. 1 u.s.g.) – określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W myśl art. 5 ust. 2 u.s.g. jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi zaś, że konsultacje z mieszkańcami gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy. Zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie przyjęcia Statutu) zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Ustawodawca przewiduje zatem dwa rodzaje konsultacji społecznych: (1) obligatoryjne oraz (2) fakultatywne. Pierwsze będą mieć miejsce "w wypadkach przewidzianych ustawą". Zakres ten obejmuje nie tylko sprawy zawarte w ustawach szczególnych wymagających przeprowadzenia konsultacji, ale także te poddane procedurze konsultacyjnej na mocy przepisów u.s.g. – w tym w jej art. 35 ust. 1 (por. m.in.: wyrok WSA z 09.07.2020 r., II SA/Ke 584/20, CBOSA; M. Augustyniak, R. Marchaj [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 2 do art. 5a). Natomiast konsultacje fakultatywne mogą mieć miejsce "w innych sprawach ważnych dla gminy", zatem we wszystkich tych, które nie zostały poddane ex lege obowiązkowi konsultacji, a uznane zostały przez organy gminy za istotne ("ważne"). Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając te kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych, o których mowa w art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g., są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. M. Augustyniak, R. Marchaj [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 5 do art. 5a). W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała dotycząca statutu sołectw i osiedla powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z jego mieszkańcami. Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest bowiem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której statut ma być nadany (por. wyrok WSA z 04.09.2018 r., III SA/Kr 288/18, CBOSA, i powołane tam dalsze orzeczenia: wyrok WSA z 19.10.2012 r., II SA/Gd 458/12; wyrok NSA z 03.09.2013 r., II OSK 652/13; wyrok WSA z 10.10.2013 r., III SA/Kr 66/13; por. też wyrok WSA z 24.06.2020 r., II SA/Ke 51/20, CBOSA). Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Zasadniczo wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (por. wyrok WSA z 15.02.2019 r., III SA/Kr 1322/18, CBOSA). Przy tym wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii (por. wyroki NSA: z 01.09.2010 r., II OSK 1310/10; z 26.06.2020 r., II OSK 258/20; por. też wyrok WSA z 06.11.2018 r., III SA/Kr 296/18). Co tu szczególnie istotne, to do organu gminy należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych (zob. m.in. wyrok WSA z 16.07.2020 r., IV SA/Po 660/20, CBOSA). Kwestia prawidłowego, zgodnego z przepisami, przeprowadzenia konsultacji ma zatem znaczenie kardynalne z punktu widzenia ważności uchwały w sprawie nadania statutu sołectwu. Jak bowiem wskazał w jednej ze spraw Naczelny Sąd Administracyjny (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 652/13) "stwierdzenie przez Sąd, że brak jest przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcia zaskarżonej Uchwały, stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 u.g.n. W judykaturze podnosi się nadto, że "Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest nie tylko podjęcie uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, ale również faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji, zgodnie z wcześniej podjętą uchwałą.", "Wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu." (tak: WSA w Kielcach z 6 lutego 2020r., sygn. akt II SA/Ke 1087/19, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że konsultacje społeczne są jedną z istotniejszych instytucji demokracji bezpośredniej w gminie, jak też sposobem partycypacji obywatelskiej w podejmowaniu decyzji publicznych, umożliwiającym mieszkańcom zajęcie stanowiska w określonych sprawach. Chodzi tu o udział mieszkańców w procesie decyzyjnym, jako konsultantów wypracowujących kształt podejmowanych decyzji rekomendujących rozwiązania, czy wreszcie dzielących z organami gminy odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Zatem pomimo niewiążącego charakteru konsultacje pozostają ważnym elementem procesu decyzyjnego, służą jego uspołecznieniu, są formą uczestniczenia elementu zewnętrznego w procesie podejmowania decyzji (wyr. NSA z 26 czerwca 2020r., sygn. akt II OSK 3930/19, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu, podkreślić bowiem należy, że wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej powinien być rozumiany jako rzeczywiste udostępnienie i umożliwienie zapoznania się oraz omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji, a także umożliwienie mieszkańcom wyrażenie opinii na ich temat (wyr. WSA w Krakowie z 6 listopada 2018r., sygn. akt III SA/Kr 296/18, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Także w doktrynie wskazuje się, że ustawowy wymóg przeprowadzenie konsultacji dotyczy konsultacji rzeczywistych, dających możliwie wszystkim zainteresowanym mieszkańcom szanse na zapoznanie się z projektowaną uchwałą i na wyrażenie w tej sprawie swojego stanowiska (Jaworska-Dębska Barbara. Art. 35. W: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2013). Nieprzeprowadzenie prawidłowych konsultacji z mieszkańcami sołectw poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 5a ust. 1 u.s.g. i prowadzić musiało do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu procedury podjęcia tej uchwały, a to naruszenie skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wskazać trzeba, ze w badanej sprawie niesporne pozostaje, że Rada Miejska Pyzdry dnia 30 grudnia 2005 r. podjęła uchwałę nr XXV/231/05, regulującą zasady i tryb przeprowadzania takich konsultacji z mieszkańcami gminy Pyzdry (Dz.Urz. Woj.Wlkp. z 2006, Nr 14, poz. 259). Uchwała ta utraciła moc z dniem 21 listopada 2020 r., a wiec obowiązywała w dacie podejmowania zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały w sprawie uchwalenia statutów sołectw i Miasta – Osiedla. Na podstawie uchwała z 30 grudnia 2015 r. nr XXV/231/2005 stanowiła, że konsultacje z mieszkańcami gminy Pyzdry przeprowadza się w wypadkach przewidzianych ustawą o samorządzie gminnym, ustawami szczególnymi, Statutem Gminy Pyzdry oraz innych sprawach ważnych dla Gminy w celu poznania opinii mieszkańców, co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy poddanej konsultacji (§ 1) oraz, że w konsultacjach mają prawo brać udział osoby stale zamieszkałe na terenie, na którym mają być przeprowadzone konsultacje, posiadające czynne prawo wyborcze do samorządu gminnego. Jednocześnie postanowiono, że konsultacje przeprowadza się na zebraniach mieszkańców (§ 5). W okolicznościach badanej sprawy kwestią bezsporną pozostaje, że podjęcie zaskarżonej uchwały z dnia 28 grudnia 2016 r. nr XIX/183/16 nie zostało poprzedzone konsultacjami z mieszkańcami. Okoliczność ta została przyznana w odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik organu przyznał również, że Gmina Pyzdry nie dysponuje żadnymi dokumentami potwierdzającymi fakt przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,Lex nr 192932). Reasumując, zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w przedmiocie nadania statutów sołectw i Miasta-Osiedla podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności w całości, tj. z naruszeniem przepisów regulujących procedurę jej podejmowania dotyczącą przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji w przedmiocie uchwalenia statutu w przepisanej prawem formie. Nieważność ta istnieje bez względu na treść zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.