III OSK 4684/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. V. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 392/19 o odrzuceniu skargi D. V. na uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z dnia 31 stycznia 2017 r., nr XXV/471/2017 w przedmiocie statutu Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Pismem z 21 września 2017 r. D. V. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach sześć aktów prawnych wydanych przez organy samorządu terytorialnego w Bielsku–Białej, w tym uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku–Białej z 31 stycznia 2017 r., nr XXV/471/2017, w przedmiocie statutu Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej. Skarżący swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały uzasadnił m.in. tym, że został oskarżony o popełnienie czynu zabronionego z art. 222 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. z 2019 r., poz. 1950 ze zm.), tj. naruszenie nietykalności cielesnej pracownika Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w Bielsku-Białej. W ocenie skarżącego zakład ten nie został utworzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, co oznacza, że osoba pokrzywdzona czynem, do którego doszło 30 lipca 2014 r., nie była funkcjonariuszem publicznym. Tym samym sprzeczne z prawem były zarówno akt tworzący ten zakład, jak i kolejne akty regulujące jego status, w tym zaskarżona uchwała. Nadto zaznaczył, że wykonuje zawód syndyka masy upadłości, zaś jego licencja doradcy restrukturyzacyjnego została zawieszona ostateczną decyzją Ministra Sprawiedliwości z 26 lipca 2017 r., z uwagi na toczące się ww. postępowanie karne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego zaskarżonym aktem. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący swój interes prawny wywodzi ze zdarzenia, jakie miało miejsce 30 lipca 2014 r., tj. po wydaniu przedmiotowego aktu. Oznacza to, że w chwili wydania uchwały nie istniał interes prawny, który mógłby zostać przez jego wejście w życie naruszony. Zdaniem Sądu przedmiotowy akt nie odnosił się bezpośrednio ani też pośrednio do praw i obowiązków członków wspólnoty samorządowej. Tym samym nie mógł wywrzeć wpływu na sytuację prawną skarżącego. Późniejsze natomiast zdarzenie związane z postawieniem skarżącemu zarzutu o charakterze prawnokarnym, związanego z naruszeniem nietykalności cielesnej pracownika samorządowego sprawiło, że stał się on faktycznie zainteresowany w uznaniu, iż Zakład nie został prawidłowo powołany, a tym samym jego pracownicy nie są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu przepisów prawnokarnych. Nie jest to jednak interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g."). Jednocześnie wskazał, że uznanie pracowników gminnych jednostek i zakładów budżetowych za pracowników samorządowych wynika z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1282). Przepis ten wywołuje określone skutki w sferze prawa karnego dla nieograniczonego kręgu osób, trudno jednak przyjąć, aby osoby te wywodziły interes prawny z aktów prawa miejscowego regulujących status samorządowych jednostek. Wskazując na powyższe Sąd ten, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiódł skarżący, zaskarżając je w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wniósł także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczył, że wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - przepisów postępowania mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj. art. 101 u.s.g., przez jego błędną wykładnię wskutek przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi do sądu z uwagi na brak posiadania interesu prawnego, "podczas gdy w sytuacji uznania, że Zakład Gospodarki Mieszkaniowej nie został powołany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a ponadto uchwałę Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z 31 stycznia 2017 r. w przedmiocie zmiany statutu ZGM uznać należy za nieważną jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa, pracownicy Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej nie mogą zostać uznani za funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów prawnokarnych," co powoduje brak możliwości postawienia skarżącemu zarzutów z art. 222 § 1 k.k. w stosunku do wskazanych powyżej pracowników, zatem uznać należało, że skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia aktu prawa miejscowego; - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. przez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarżący posiadał interes prawny do jej wniesienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wskazującą na zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że niniejsza sprawa jest kolejną sprawą skarżącego rozpoznawaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną pismem z 21 września 2017 r. W postanowieniach z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4452/21 oraz III OSK 4451/21, a także z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 577/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne skarżącego, wskazując, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach trafnie wywiódł, że skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego zaskarżonymi aktami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższe stanowiska znajdują zastosowanie również w przedmiotowym postępowaniu, z uwagi na tożsamą argumentację zawartą w skardze, jak i skardze kasacyjnej. Odnosząc się więc do pierwszego z zarzutów, tj. naruszenia art. 101 u.s.g., zwrócić należy uwagę, że został on sformułowany w sposób nieprawidłowy. Prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o czym stanowi art. 176 p.p.s.a., wymaga, aby w skardze kasacyjnej wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10). Skoro skarga kasacyjna musi spełniać wymogi ustawowe określone w art. 176 p.p.s.a., to w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 2 września 2014 r., sygn. akt II OSK 455/13). Ten wymóg w rozpoznawanej skardze kasacyjnej w odniesieniu do ww. art. 101 u.s.g. nie został dopełniony, bowiem przepis ten składa się z czterech jednostek redakcyjnych. Biorąc jednakże pod uwagę uzasadnienie tego zarzutu uznać należy, że odnosi się on do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Mając na uwadze brzmienie ww. przepisu stwierdzić należy, że strona chcąca zaskarżyć uchwałę organu gminy (zarówno objętej treścią art. 3 § 2 pkt 5, jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.) musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, tj. pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że sama przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyroki NSA z: 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 986/18). Na gruncie ww. przepisu ugruntowało się w orzecznictwie, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Zatem, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por. wyroki NSA z: 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2435/15; 19 grudnia 2018 r.; sygn. akt I OSK 1665/18). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji, iż skarżący nie wykazał, aby przedmiotowa uchwała naruszała jego interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Zwrócić należy uwagę, że skarżący naruszenie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały upatruje w negatywnym jej wpływie na jego sytuację prawnokarną. Wyjaśnił, że w przypadku uznania, że Zakład Gospodarki Mieszkaniowej nie został powołany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jego pracownicy nie mogliby zostać uznani za funkcjonariuszy publicznych, a tym samym nie mogłyby być mu postawione zarzuty z art. 222 § 1 k.k. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane przez skarżącego okoliczności w żaden sposób nie pozwalają na przyjęcie, że jego interes prawny został naruszony w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący nie wykazał bowiem, aby sporna uchwała miała wpływ na jego sytuację prawną wynikającą z przepisów prawa administracyjnego. Jak już natomiast wskazano powyżej, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzony być musi z prawa materialnego administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4452/21 oraz III OSK 4451/21; z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 577/21; orzeczenia dostępne w bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Ponadto, jak trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, uznanie pracowników gminnych jednostek i zakładów budżetowych za pracowników samorządowych wynika z art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. Przepis ten wywołuje określone skutki w sferze prawa karnego dla nieograniczonego kręgu osób. Trudno zatem przyjąć aby osoby te mogły wywodzić swój interes prawny z aktów prawa miejscowego regulujących status samorządowych jednostek. W konsekwencji, wbrew stanowisku skarżącego, w niniejszej sprawie nie było podstaw do uznania, że skarżący, zgodnie z art. 101 ust. 1 .u.s.g., wykazał swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasadnie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., skargę odrzucił. Tym samym także drugi z zarzutów powołany w skardze kasacyjnej nie mógł zostać uwzględniony. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).