IV SA/Po 262/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 roku, Nr [...], działając z urzędu zobowiązał Pana J. R. do zwrotu świadczeń nienależnie pobranych w łącznej kwocie [...]zł w formie zasiłku stałego za październik 2018r. w kwocie [...]zł, za listopad i grudzień 2018r. w kwocie [...]zł miesięcznie, za styczeń, luty, marzec i kwiecień 2019r. w kwocie [...]zł miesięcznie oraz za maj 2019r. w wysokości [...] zł oraz odmówił odstąpienia od żądania zwrotu świadczeń nienależnie pobranych przez Pana J. R.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzją z [...] września 2017r. przyznał Panu J. R. zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej od [...] sierpnia 2017 do [...] sierpnia 2020r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne od [...] sierpnia 2017r. do [...] sierpnia 2020r. Decyzją z [...] czerwca 2019r. Prezydent Miasta K. zmienił decyzję z [...] września 2011r. skutkiem czego decyzją z dnia [...] kwietnia 2020r. nr [...] uznano kwotę [...]zł za świadczenie nienależnie pobrane przez Pana J. R.. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2020r. została dostarczono stronie w dniu [...] kwietnia 2020r. Odwołanie od decyzji z [...] czerwca 2020r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył Pan J. R. wnosząc o odblokowanie jego konta bankowego i wskazując, że w okresie od [...].09.2018r. do [...].06.2019r. pracował w Agencji Ochrony jako pracownik ochrony na [...] etatu, gdzie uzyskał dochód w kwocie [...]zł brutto. Strona wskazała, że o dochodzie tym wielokrotnie informował pracowników i nie wnosili oni żadnych zastrzeżeń w tym zakresie. Pracownicy zapewnili, iż jest to kwota dopuszczalna do zarobienia, aby nie stracić zasiłku stałego. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] grudnia 2020r. stwierdził, że pomimo prawidłowego pouczenia Pan J. R. wniósł odwołanie z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium argumentowało, że zgodnie z art. 129 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosi się (za pośrednictwem organu, który wydał decyzję) w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Pouczenie w tym względzie zawierała decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia. Natomiast odwołanie Pana J. R. wniesione zostało z uchybieniem terminu, bowiem decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2020 roku Nr [...] doręczona została skutecznie w trybie art. 44 § 4 k.p.a. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się koperta ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru przesyłki kierowanej do Pana J. R., w której organ doręczał za pośrednictwem operatora pocztowego przedmiotową decyzję. Należy wskazać, że przedmiotowa przesyłka z uwagi na niemożność jej doręczenia Panu J. R. na adres ul. [...], [...] (na kopercie znajduje się adnotacja "w dniu [...].06.2020r. awizowano") powiadomiono odwołującego się umieszczając stosowne zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej adresata (awizo). Powtórnego awiza dokonano dnia [...] czerwca 2020r. (z powodu nie podjęcia przesyłki w terminie 7 dni pozostawiono powtórne zawiadomienie w dniu [...] czerwca 2020r.). Ponieważ Strona, po upływie czternastu dni liczonych od dnia pozostawienia przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym, nie odebrała przesyłki, urząd ten w dniu [...] czerwca 2020r. zwrócił przesyłkę organowi pierwszej instancji z adnotacją "ZWROT. Nie podjęto w terminie". Po dwukrotnym awizowaniu, kiedy strona nie odebrała przesyłki, przyjmuje się w trybie tzw. fikcji doręczenia (art. 44 § 4 k.p.a.), że została doręczona Panu J. R. w dniu [...] czerwca 2020r., a w dniu [...] czerwca 2020r. zwrócono przesyłkę do organu. Odwołanie Pana J. R., jak wynika ze stempla pocztowego zostało złożone w dniu [...] listopada 2020r. Zgodnie z pouczeniem ostateczny dzień, w którym Strona powinna wnieść odwołanie minął w dniu [...] lipca 2020 roku. Okoliczność ta dowodzi o uchybieniu 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania. Nadto organ stwierdził, że zainteresowany nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Kolegium Odwoławcze poinformowało, iż w myśl art. 58 § 1 i 2 Kpa w razie uchybienia terminu należy termin przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Z jednoczesnym wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony by] termin. Niedotrzymanie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu powoduje ujemne skutki w postaci utraty prawa do wniesienia odwołania. Przywrócenie terminu do złożenia prośby, o której mowa jest niedopuszczalne (art. 58 § 3 Kpa). W związku z tym, iż został naruszony przepis art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdza się uchybienie ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Wobec powyższych okoliczności faktycznych i prawnych, na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ odwoławczy stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, co skutkuje pozostawieniem odwołania bez merytorycznego rozpatrzenia. Skargę od powyższego postanowienia Kolegium z [...] grudnia 2020r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł J. R. oświadczając, że pobrał zasiłek stały w wymienionych kwotach i miesiącach, za które organ żąda zwrotu, lecz nie rozumie podstawy prawnej i faktycznej zaistniałej sytuacji. Przyznał, że [...] kwietnia 2019r. z racji darowizny od matki, którą udokumentował w formie wyciągu bankowego zostało zakupione mieszkanie. Zasiłek stanowił pomoc na zakup leków, odzieży, środków czystości z uwagi na zaistniałą wówczas sytuację. Nadto wskazał, że od 31 sierpnia 2020r. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Oświadczył, że mieszkanie nie zostało zakupione z posiadanych przez niego środków, a także osiąganych dochodów. Przyznał, że [...] kwietnia 2020r. odebrał decyzję, ale nie zdołał się z nią zapoznać z powodu chaosu wywołanego pandemią. Mniemał, że pismo nie ma większego znaczenia, gdyż swoje działanie uważał za zgodne z prawe, posiadając dokumentację medyczną, która pozwalała na pobieranie tego zasiłku. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie uważając ją za niezasadną i w argumentacji odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Mając powyższe kryteria na uwadze, skarga okazała się niezasadna. Organ administracji publicznej II instancji prawidłowo i w stopniu wystarczającym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ustalił stan faktyczny sprawy, który Sąd przyjmuje i uznaje za podstawę do swoich dalszych rozważań. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia procesowego stanowił przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przystąpienie do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w instancji odwoławczej jest bowiem możliwe dopiero po stwierdzeniu, że wniesienie środka zaskarżenia jest dopuszczalne, a środek ten został wniesiony w terminie. Zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru; 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym; 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym; 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej; 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku; 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a., co wynika wprost z treści przepisu. W związku z tym, stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Przekroczenie terminu ustawowego nawet o jeden dzień obliguje do uznania, że dokonana przez skarżących czynność jest bezskuteczna, a organ ma obowiązek - stosownie do art. 134 k.p.a., wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy, w razie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004). Przepis art. 134 k.p.a. wskazuje na istnienie po stronie organu odwoławczego obowiązku wyraźnego ustosunkowania się do tej czynności. Stwierdzenie uchybienia terminu wymaga zatem jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia. W świetle powyższej regulacji stwierdzić należy, że organ II instancji, orzekając na podstawie art. 134 k.p.a., obowiązany jest ustalić dwie okoliczności: datę doręczenia decyzji stronie oraz datę wniesienia przez nią odwołania (por. np. postanowienia NSA z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2573/17 i 24 września 2020 r. sygn. akt I OSK 452/20 - dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchybienie terminu do wniesienia odwołania musi być jednoznaczne i mieć pełne oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Warunkiem wydania postanowienia jest w pierwszej kolejności bezsporne ustalenie daty, w której organ skutecznie doręczył stronie decyzję wydaną w toku postępowania przed organem I instancji, bowiem bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się dopiero wtedy, gdy doręczenie było prawidłowe. Następnie konieczne jest stwierdzenie daty wniesienia odwołania. Ciężar dowodu zachowania terminu do wniesienia odwołania wprawdzie spoczywa na skarżącym (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 10/08, dostępny jw.). Wo0bec powyższego, na organie ciąży obowiązek poczynienia niezbędnych ustaleń co do powyższych dat, gdyż właśnie te okoliczności mają przesądzający wpływ na rozstrzygnięcie co do terminowości wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Istotne znaczenia ma, zatem stwierdzenie, czy decyzja z 8 czerwca 2020r. została prawidłowo i skutecznie doręczona skarżącemu. Jedynie bowiem, w takiej sytuacji organ ma podstawę prawną do oceny i przyjęcia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Z akt niniejszej sprawy wynika, bowiem że decyzja organu I instancji wraz z prawidłowym pouczeniem o możliwości złożenia odwołania w terminie 14 dni od dnia otrzymania przedmiotowej decyzji została doręczona na adres Pana J. R., ul. [...], [...]. Zgodnie z przepisem art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Adres zamieszkania skarżącego jest prawidłowy i nie budził wątpliwości stron, ani Sądu. Został wskazany przez skarżącego w pismach procesowych i na ten adres organy skutecznie doręczały korespondencję adresowaną do wnioskodawcy w sprawie (k. 19, 16, 9, 8, 3 akt adm. I inst., zpo zaskarżonej decyzji – akta adm. II inst.). W przypadku nieobecności adresata - jeżeli to możliwe - pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 k.p.a.). Natomiast, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Wówczas, zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Wówczas doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w powyżej opisanym trybie art. 44 § 1 – § 3 k.p.a. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej kwestionowaną decyzję z [...] czerwca 2020r. (k. 2 akt adm. i inst.). wynika, że przesyłka zwierała prawidłowe oznaczenie adresata i adres. Z uwagi na niemożność doręczenia – adresata nie zastano - przesyłka została przez doręczyciela awizowana w dniu [...] czerwca 2020r. Z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni pozostawiono powtórne zawiadomienie z dniu [...] czerwca 2020r. Przesyłki nie dostarczono, gdyż adresat nie podjął przesyłki w terminie, co zostało odnotowane przez doręczyciela. Skutkiem powyższego przesyłka została zwrócono do nadawcy – organu I instancji i zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. pozostawiona w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia na dzień [...] czerwca 2020r. Od dnia następnego, tj. 30 czerwca 2020r. rozpoczął się bieg 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania, który upłynął jak słusznie wskazał organ odwoławczy w dniu [...] lipca 2020r. Bezspornie natomiast odwołanie zostało wniesiono za pośrednictwem operatora pocztowego dopiero w dniu [...] listopada 2020r., co wynika z daty stempla pocztowego na kopercie złożonej w urzędzie pocztowym (akta adm. II inst.), zatem z uchybieniem ustawowego 14-dniowego terminu (art. 129 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, łącznie zostały spełnione przesłanki domniemania daty doręczenia decyzji z [...] czerwca 2020r. wynikające z przepisu art. 44 § 1 do § 3 k.p.a., co pozwoliło na zastosowania rygoru skutecznego doręczenia decyzji o jakim mowa w art. 44 § 4 k.p.a. Jednoznaczna jest także data złożenia odwołania od decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2020r., która w ocenie Sądu także nie budzi wątpliwości. Słusznie również wskazał organ odwoławczy, że doręczenie w trybie art. 44 § 1 - § 4 k.p.a. ma charakter fikcji doręczenia, którą strona może obalić podnosząc argumenty kwestionujące prawidłowe doręczenie przesyłki. Takich zarzutów skarżący nie podniósł, nawet wskazał, że powodem wniesienia odwołania było żądanie odblokowania dostępu do rachunku bankowego. A w skardze do Sądu na postanowienie o stwierdzeniu wniesienia odwołania z uchybieniem terminu wskazał tylko, że w dniu [...] kwietnia 2020r. odebrał poprzednią decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2020r., ale od niej odwołania nie złożył w związku z wybuchem pandemii i zaistniałym chaosem, a także rozproszoną uwagą. Przy czym, jego zdaniem nie naruszył prawa. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2020r. Z akt sprawy wynika, także, co słusznie zauważa organ odwoławczy, że skarżący nie uprawdopodobnił także braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, że nastąpiło ono z przyczyn od niego niezależnych. Zgodnie bowiem z treścią art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy termin przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Wniosku takiego skarżący również nie złożył i wniosek taki nie wynika z treści skargi. W związku z tym, iż został naruszony przepis art. 129 § 2 k.p.a. zasadnie organ odwoławczy stwierdził uchybienie ustawowego terminu do wniesienia odwołania, co uniemożliwiło jego merytoryczne rozpoznanie. Biorąc pod uwagę zawartość akt sprawy należy wskazać, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania art. 7 k.p.a., art. 44 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. W tym stanie sprawy, Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak orzekł w wyroku. Sąd sprawę rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 120 p.p.s.a, ze względu na zastosowanie trybu uproszczonego stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.