IV SA/Po 245/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oraz wezwania do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] października 2015 r., nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w J. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Dnia [...] października 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (zwany dalej: PINB) wydał postanowienie nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie budynku magazynowego z częścią biurową, zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. Nr [...]) oraz wezwaniu właściciela [...] Sp. z o.o. sp. j. do wystąpienia z wnioskiem do Prezydenta Miasta P. o ustalenia warunków zabudowy dla ww. budynku magazynowego z częścią biurową, zaznaczonego cyfrą 1 i kolorem niebieskim na załączniku graficznym do postanowienia (zwanego dalej: budynkiem magazynowym), w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż postepowanie zostało wszczęte w zw. z pismem z Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. (wpływ [...] września 2014 r.), do którego wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego terenu. Ustalenia warunków zabudowy odmówiono w zw. z faktem, że brak było dokumentacji stanowiącej podstawę pobudowania budynków istniejących na ww. terenie. Pomimo to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (zwane dalej: SKO, Kolegium) uchyliło decyzje organu I instancji i wydało warunki zabudowy. W związku z tym faktem, Wydział Urbanistyki zwrócił się do PINB o przeprowadzenie kontroli. Kolejno organ wskazał, że dwukrotnie przeprowadzono kontrole na nieruchomości i z kontroli tych sporządzono protokoły. Ustalono również przepisy, które mają zastosowanie tj. ustawa Prawo budowlane z dnia [...] października 1974 r. (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229) – art. 37 i 40 oraz aktualne (w dacie wydawania rozstrzygnięcia) przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalono także, że brak jest dla rzeczonego terenu aktualnego planu zagospodarowania oraz, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ tj. wydania decyzji o warunkach zabudowy. W opisanych okolicznościach organ uznał za konieczne zawieszenie postępowania, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie, na podst. art. 100 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zaistniała, w ocenie organu, konieczność zobowiązania właściciela nieruchomości ( tj. [...] Sp. z o.o. Sp. j.) do wystąpienia do Prezydenta M. P. o wydanie warunków zabudowy. Organ wskazał także, że w przeciwnym razie, na zasadzie art. 100 § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ rozstrzygnie zagadnienie we własnym zakresie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca T. k. podnosząc, iż budynek magazynowy był już badany pod kątem zgodności z porządkiem planistycznym – decyzja SKO z dnia [...] lipca 2014 r. o warunkach zabudowy. Wskazano, że połączenie w jednym postanowieniu zawieszenia postępowania i wezwania strony do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie kwestii wstępnej stanowi naruszenie art. 100 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to z tego względu, że postanowienie o zawieszeniu postępowania jest zaskarżalne i organ winien był zaczekać na jego uprawomocnienie, a ewentualnie dopiero później wezwać do wystąpienia z ww. wnioskiem. Podkreślono także, że organ nie doręczył skarżącej oryginałów zawiadomienia z dnia [...] października 2015 r. o wszczęciu postępowania ani też skarżonego postanowienia, a jedynie ich uwierzytelnione odpisy z akt. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: WWINB) uchylił postanowienie PINB w części, w jakiej określono adresata obowiązku i w tym zakresie orzekł o obowiązku wystąpienia przez [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J. z wnioskiem do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy oraz w części dotyczącej terminu wystąpienia z wnioskiem i w tym miejscu wskazał na termin 30 dni od dnia doręczenia postanowienia WWINB i w pozostałej części o utrzymaniu postanowienia w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż doręczenia pism w postepowaniu pierwszoinstancyjnym nastąpiły prawidłowo, a organ I instancji prawidłowo ustalił przepisy, które mają zastosowanie w sprawie. W ocenie WWINB decyzja o warunkach zabudowy, na która powołała się skarżąca, została wydana na inny podmiot i nie została przeniesiona na skarżącą. Podkreślono, że z art. 100 § 1 w zw. z art. 97 § 1 wynika wyraźnie możliwość zwrócenia się równocześnie z zawieszeniem postępowania do strony z wezwaniem o wystąpienie do organu (innego) o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Organ podkreślił, że w przepisie tym jest wprawdzie fragment mówiący o tym, że strona może wykazać, że zwróciła się już w tej sprawie do organy mającego rozstrzygnąć zagadnienie wstępne, jednak właściciel nie posiadał własnej decyzji o warunkach zabudowy, ale decyzję wydaną dla i skierowaną do innego podmiotu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła skarżąca [...] Sp. z o.o. Sp. k. W ocenie skarżącej postanowienia organów obu instancji winny zostać uchylone, a postępowanie umorzone w związku z zachodzeniem przesłanek bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 § 1 Kpa), ponieważ zgodność budynku magazynowego z porządkiem planistycznym była już przedmiotem badania w postępowaniu zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] r w przedmiocie warunków zabudowy, która to decyzja jest prawomocna. Decyzja ta dotyczy tego samego budynku, co stwierdził sam WWINB w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2016 r. Skarżąca wniosła o uwzględnienie przy orzekaniu dokumentów załączonych do zażalenia z dnia [...] grudnia 2015 r. (tj. decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2014 wraz z decyzją uchylająca błędne pouczenie oraz pouczającą stronę o prawie do wniesienia odwołania – decyzja z dnia [...] października 2014 r.) oraz postanowienie o sprostowaniu oczywistych omyłek pisarskich w decyzji z dnia [...] lipca 2014 r. (postanowienie z dnia [...] października 2014 r.). Skarżąca poinformowała również, że niezwłocznie wystąpi o przeniesienie na jej rzecz warunków zabudowy, o których mowa powyżej, w trybie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a które pierwotnie zostały wydane wnioskodawcy: [...] Sp. z o.o. Sp. j. przekształconej w [...] Sp. z o.o. Sp. k. W ocenie skarżącej postępowanie organu jest sprzeczne z zasadami ekonomiki procesowej i organ zamiast wydawać postanowienie zobowiązujące do wystąpienia o warunki zabudowy, winien był wezwać skarżącą do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenia skargi. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. skarżąca przesłała odpis wniosku skarżącej o przeniesienia na jej rzecz warunków zabudowy i złożyła wniosek o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił również wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. skarżąca doręczyła uwierzytelniony odpis decyzji SKO z dnia [...] marca 2016 r. o przeniesieniu na rzecz skarżącej warunków zabudowy z dnia [...] lipca 2014 r. wraz z postanowieniem prostującym i decyzją zmieniająca pouczenie. Skarżąca wskazała, że decyzja nie jest prawomocna, ale skarżąca nie będzie składała wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreśliła również, że decyzja o przeniesieniu ma charakter związany, stąd brak podstaw do jej wzruszania, jeśli jest zgodna z wnioskiem skarżącej, a ona sama nie będzie składać wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. skarżąca poinformowała o uprawomocnieniu się decyzji o przeniesieniu warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienia nie mogły się ostać, a to ze względów wskazanych poniżej. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej: Ppsa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zaskarżonym postanowienie WWINB uchylił postanowienie PINB z dnia [...] października 2015 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie budynku magazynowego oraz wezwaniu właściciela [...] Sp. z o.o. sp. j. do wystąpienia z wnioskiem do Prezydenta Miasta P. o ustalenia warunków zabudowy dla ww. budynku magazynowego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, w części, w jakiej określono adresata obowiązku i w tym zakresie orzekł o obowiązku wystąpienia przez [...] Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J. z wnioskiem do Prezydenta Miasta P. o ustalenie warunków zabudowy oraz w części dotyczącej terminu wystąpienia z wnioskiem i w tym miejscu wskazał na termin 30 dni od dnia doręczenia postanowienia WWINB i w pozostałej części o utrzymaniu w mocy. Na wstępie wskazać należy, że zawiadomieniem z dnia [...] października 2015 r. PINB poinformował strony o wszczęciu w dniu [...] sierpnia 2015 r. z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie "legalności" budynku magazynowego. Jako podstawę prawną wskazał wówczas organ wyłącznie art. 61 § 4 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 j.t. z późn. zm., zwanej dalej: Kpa) nie wskazując żadnych przepisów prawa budowlanego. Postanowienie PINB z dnia [...] października 2015 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego "w sprawie budynku magazynowego" zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 w związku z art. 123 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 j.t. ze zm.). Postanowienie WWINB z dnia [...] stycznia 2016 r. zostało z kolei wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 123 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Należy również podnieść, że co do zasady postępowanie administracyjne o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy inwestycji, którą inwestor zamierza dopiero zrealizować. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi rodzaj promesy i otwiera proces inwestycyjny, jej kolejnym etapem jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Dlatego też w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się pogląd, iż regułą jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania - przed przystąpieniem do zmiany sposobu zagospodarowania terenu lub jego zabudowy, zaś odstępstwa od tej zasady muszą wynikać z przepisów prawa. Oznacza to, iż jeżeli nie przewiduje tego przepis szczególny, nie można ustalić decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej. Ta zasada pozostaje w ścisłym związku z analogiczną regułą Prawa budowlanego (które reguluje kolejny etap procesu inwestycyjnego), zgodnie z którą rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych dopuszczalne jest po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 j.t., zwanej dalej: PrB). Jednocześnie ustawodawca wprost stwierdza, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 PrB (art. 32 ust. 4a PrB). Należy zgodzić się z poglądem, iż brak takiego zapisu w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do wniosku, że po rozpoczęciu zamierzenia inwestycyjnego inwestor w sposób dowolny może wystąpić z wnioskiem o warunki zabudowy. Wykładnia funkcjonalna unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczących decyzji lokalizacyjnych i o warunkach zabudowy sprzeciwia się takiemu rozumowaniu. W szczególności należy pamiętać, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r. w sprawie II OSK 1890/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji nie może prowadzić do kolizji z innymi postępowaniami dotyczącymi konkretnej inwestycji, zwłaszcza z procedurą legalizacyjną. Z unormowania zawartego w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że inwestor może ubiegać się o warunki zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, czy będącej w toku, tylko na potrzeby wszczętego już postępowania legalizacyjnego. Wystąpienie o ustalenie warunków zabudowy musi nadto zostać poprzedzone stosownym postanowieniem organu nadzoru budowlanego (art. 48 ust. 1 pkt 2 PrB). Zatem to nie inwestor decyduje o wszczęciu procedury legalizacyjnej, a organ nadzoru budowlanego. To organ nadzoru budowlanego, wydając wspomniane postanowienie decyduje, że niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Oznacza to, że brak jest podstaw do skutecznego samodzielnego wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w przypadku inwestycji już zrealizowanej. Stanowisko takie prezentowane jest m.in. w wyroku WSA w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2014 r. II SA/Łd 52/13, również w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2015 r., II SA/Po 553/14 oraz z dnia 1 marca 2016 r. o sygn. akt II SA/po 6/06 – wszystkie dostępne na stronie internetowej: w http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe stanowisko zostało także wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 16 września 2010 r. o sygn. akt II OSK 1451/09 (dostępny na stronie internetowej: w http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zasadą jest, iż ustalenie decyzją warunków zabudowy dotyczy inwestycji zamierzonych, a wyjątkowo decyzja ta może być wydana także dla inwestycji faktycznie już zrealizowanej, gdy jest niezbędna dla legalizacji obiektu wykonanego w ramach samowoli budowlanej (pogląd ten podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 3 grudnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 1725/09 - dostępny na stronie internetowej: w http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, iż warunki zabudowy mogą być ustalone dla inwestycji planowanej, do której realizacji jeszcze nie przystąpiono, z wyjątkiem sytuacji, gdy w toku postępowania legalizacyjnego o którym mowa w art. 48 i 49b Praw budowlanego, właściwy organ wezwie w drodze postanowienia inwestora (właściciela, zarządcę) do przedłożenia stosownej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 48 ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż bezspornym jest, że inwestycja, której dotyczy postępowanie została już zrealizowana. Z protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., str. 2 pkt 8 wynika, że już w tej dacie organ wiedział, iż zakończono budowę. Z akt sprawy nie wynika jednak, żeby organ wszczął postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 i 49b PrB, w ramach którego winien wezwać w drodze postanowienia inwestora (właściciela, zarządcę) do przedłożenia stosownej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tej sytuacji postanowienie organu I instancji było co najmniej przedwczesne. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c jak pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz 205 § 2 Ppsa, a także § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).