IV SA/Po 196/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę

Decyzją z dnia [...] marca 2013 roku znak: [...] [...], nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił J. P. (zwanemu dalej również "skarżącym") ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark. [...], obr. [...], położonej przy ul. [...] w P.. Pismem z dnia [...] października 2015 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta. W ocenie skarżącego decyzja Prezydenta Miasta została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647; zwanej dalej "u.p.z.p." – uwaga Sądu) w związku z § 2 pkt 4 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588; zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r."). Ponadto skarżący stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej "k.p.a.") polegającym na zignorowaniu wytycznych organu II instancji podczas ponownego rozpatrywania sprawy. Zdaniem skarżącego decyzja Prezydenta Miasta narusza również art. 9 ust. 5 u.p.z.p. poprzez potraktowanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako źródła prawa miejscowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 w związku z art. 156 § 2 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2013 roku nr [...], znak: [...] W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu prawa, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Przepis art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z tego powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm. Kolegium powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 600/09 stwierdziło, że skoro brak analizy nie uzasadnia stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, to tym bardziej nie uzasadnia stwierdzenia nieważności z tego powodu wadliwie przeprowadzona analiza. Z tego też powodu Kolegium uznało, że decyzja Prezydenta Miasta nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Kolegium nie znalazło innych wad decyzji wyliczonych w art. 156 § 1 pkt. 1, 3 - 6 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta analiza urbanistyczna sporządzona została niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2015 r. oraz wytycznymi organu odwoławczego, który poprzednio kilkukrotnie uchylał decyzję Prezydenta Miasta. Prezydent Miasta dokonał nieuprawnionego zawężenia obszaru analizowanego i podzielił go na regiony. Przy czym przypisując działkę objętą wnioskiem do jednego z tych regionów ("kwartałów") - w istocie decyzję oparł nie na analizie całości obszaru analizowanego, ale jedynie jego części. Nadto Prezydent, jako wzorzec kontroli funkcji i przeznaczenia terenu, potraktował studium (lub nieobowiązujący jeszcze w chwili wydawania decyzji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), które nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie może być brane pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy. Mimo braku wprost odniesienia się do tego dokumentu użycie go za wzorzec kontroli jasno wynika z posłużenia się, w uzasadnieniu decyzji, pojęciami teren wyłączony z zabudowy" oraz "strefy o określonych sposobach zagospodarowania przestrzennego", które mogły pojawić się wyłącznie w następstwie analizowania wniosku Wnioskodawcy przez pryzmat studium bądź miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zdaniem skarżącego twierdzenie Prezydenta Miasta, że wnioskowana zabudowa nie kontynuuje funkcji zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu jest absolutnie sprzeczne z pozostałymi wywodami uzasadnienia, w którym podkreślano wręcz, że funkcja mieszkaniowa występuje, jednak "w innym kwartale" Skarżący zaznaczył, że sprawa rozpoznawana była przez Prezydenta Miasta po raz piąty. Wszystkie jego poprzednie decyzje odmowne były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze właśnie z uwagi na błędy w wyznaczaniu obszaru analizowanego i błędy w przeprowadzonej analizie urbanistycznej. Kolegium wprost zaleciło, by - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - uwzględnione zostały wszystkie działki położone w obszarze analizowanym oraz zaznaczyło, że studium nie jest źródłem prawa i jego zapisy nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Prezydent Miasta zignorował te zalecenia i ponownie dokonał nieprawidłowej analizy urbanistycznej oraz kierował się zapisami studium. Taki stan rzeczy pozwala uznać, że wydanie zaskarżonej decyzji odbyło się z rażącym naruszeniem prawa, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. Kolegium uznało, że obszar analizowany w przedmiotowej sprawie wyznaczony został zgodnie z § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., na prawidłowej mapie we właściwej skali, czyli co najmniej w wymaganej prawem odległości. Prezydent Miasta dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Wprawdzie w analizie ogólnikowo wskazano jaka jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poszczególnych sąsiednich, jak i geometrię dachów jednakże zdaniem Kolegium powyższego uchybienia nie można uznać, za mające charakter rażącego naruszenia prawa. Także ewentualne nie uwzględnienie w analizie pojedynczych działek, które przecina granica obszaru analizowanego, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji. Kolegium zaznaczyło również, że po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organ I instancji jest obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć. Powyższe nie oznacza jednak, że jest on związany wykładnią dokonaną przez organ odwoławczy. W konsekwencji podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nie zastosowanie się organu, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. P. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie art. 138 § 1 w zw. 127 § 3 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji, która powinna być zmieniona oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 61 u.p.z.p. przez ustalenie, że decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] marca 2013 r. nie jest obciążona wadą nieważności. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2016 r. Skarżący wskazał, że decyzja Prezydenta [...] wydana została w bardzo szczególnej sytuacji - to jest po wielokrotnym wcześniejszym uchyleniu przez Kolegium poprzednich decyzji Prezydenta Miasta. Przyczyną kolejnych uchyleń - było za każdym razem nieprawidłowe wykonanie analizy urbanistycznej. W takiej sytuacji dokonanie w decyzji Prezydenta Miasta po raz kolejny wadliwe analizy urbanistycznej i to z powieleniem błędów wytkniętych przy wcześniejszych decyzjach organów odwoławczych - winno zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Skarżący zwrócił uwagę, że Należy zwrócić uwagę, że Prezydent Miasta stwierdził, że wnioskowana zabudowa nie kontynuuje funkcji zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu - jednocześnie stwierdzając, że taka funkcja i sposób zagospodarowania terenu istnieje, ale w "innym kwartale" analizowanego obszaru, kreując samowolnie nowy element analizy urbanistycznej w postaci podziału analizowanego obszaru na regiony (kwartały). Samo w sobie mogłoby to nie być uznane za rażące naruszenie prawa, ale była to kolejna decyzja w której powołał się na wtórny podział obszaru analizowanego, mimo wskazania mu przez Kolegium w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r.) uchylającej jego poprzednia decyzję, że wprowadzanie takich podziałów stanowi naruszenie prawa. Ponadto Prezydent Miasta kierował się przy wydawaniu decyzji Studium albo nieobowiązującym jeszcze planem, na co bezpośrednio wskazuje fragment uzasadnienia kontrolowanej decyzji ,,[s]tąd uznano, że proponowane rozwiżzanie nie kontynuuje funkcji i cech zagospodarowania terenu, wręcz rażąco rozbija istniejącą strukturę nie respektuje zasad jakimi kierowano się tworząc strefy o określonym sposobach zagospodarowania przestrzennego", mający sens tylko przy uwzględnieniu jednego z tych dwóch dokumentów - nie istniał bowiem (w czasie wydawania decyzji) żaden akt "tworzący strefy o określonych sposobach zagospodarowania przestrzennego" inny niż studium i (nieobowiązujący jeszcze w dacie wydawania decyzji) plan miejscowy. Nie można przy tym uznać, że organ nie popełnił rażącego błędu - dlatego, że nie wskazał wprost z jakiego aktu prawnego korzystał, skoro decyzja Kolegium uchylająca jego poprzednie rozstrzygnięcie wyraźnie wskazała, że ustalenie zakazu zabudowy w oparciu o zapisy studium - stanowi naruszenie prawa. Mając na uwadze powyższe wady decyzji Prezydenta Miasta oraz kontekst konkretnej sprawy, polegający na tym, że decyzja powielała wady będące wcześniej podstawą do uchylenia decyzji przy wcześniejszym rozpoznawaniu sprawy, zdaniem skarżącego należy uznać, że naruszenie miało charakter rażący. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o ojej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu wyższego stopnia jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy wystąpiły – określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. – przesłanki nieważności. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to ograniczone do weryfikacji decyzji administracyjnej pod kątem naruszeń wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2012, s. 623; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2014 roku, sygn. II GSK 1617/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta powołał się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnienia wobec tego wymaga, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. W niniejszej sprawie trzy łącznie wyżej wymienione przesłanki nie wystąpiły (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2868/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego okoliczności rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 4 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyjaśnić trzeba, że ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 w pkt 1 - 5 u.p.z.p. Podstawowym warunkiem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest spełnienie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, co ma miejsce wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustaleń co do spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa właściwy organ dokonuje na podstawie analizy urbanistycznej Analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym służącym ustaleniu, czy w granicach terenu wyznaczonego zgodnie z regułami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. znajduje się zabudowa, której funkcja oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu mogą stanowić punkt odniesienia dla ustalenia parametrów nowej zabudowy. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji nie może stanowić wadliwie przeprowadzona analiza urbanistyczna, która, jest jedynie środkiem dowodowym służącym ustaleniu dobrego sąsiedztwa. Niewątpliwie błędnie przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna, z licznymi uchybieniami przepisom rozporządzenia wykonawczego może mieć istotny wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy i skutkować jej uchyleniem w toku zwykłego postępowania administracyjnego, lecz nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ze skutkiem ex tunc. Trzeba bowiem wyraźnie odróżnić wady rażące (kwalifikowane) decyzji, których nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności, od wad, które mogą mieć decydujący wpływ na wynik sprawy (wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 465/15, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 592/13; http://orzeczenia .nsa.gov.pl) . W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 600/09, 18 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1637/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 532/13, z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 584/13, z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 43/13; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji z rażącym naruszeniem prawa moglibyśmy mieć do czynienia w sytuacji wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, gdy z wyników analizy wynikałoby w sposób jednoznaczny, że planowana zabudowa spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Skarżący podnosząc zarzut rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 4 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. stwierdził, że Prezydenta Miasta dokonał nieuprawnionego zawężenia obszaru analizowanego i podzielił go na regiony. Analiza uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta prowadzi do wniosku, że organ dokonując podziału obszaru analizowanego na trzy rejony dokonał tego w celu przedstawienia zróżnicowania cech i funkcji zabudowy w obszarze analizowanym. Zauważyć jednak trzeba, że Prezydenta Miasta dokonując analizy cech i funkcji zabudowy, przeprowadził ją dla całego obszaru analizowanego. Ponadto Prezydent Miasta w sposób szczegółowy wyjaśnił powody, dla których planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z tego też względu zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 2 pkt 4 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. należało uznać za niezasadny. Oceny tej nie zmienia przywołana przez skarżącego okoliczność ewentualnej sprzeczności decyzji Prezydenta Miasta z poprzedzająca ją decyzją kasacyjną Kolegium z dnia [...] lipca 2012 r. Nic bowiem nie stało na przeszkodzie, aby w takiej sytuacji skarżący wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta, a następnie skargę na decyzję organu odwoławczego do sądu administracyjnego. Skarżący z przysługującego mu prawa jednak nie skorzystał, a zarzut podniesiony we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa. Nie ma racji skarżący twierdząc, że Prezydenta Miasta odmawiając ustalenia warunków zabudowy oparł się o ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Prawdą jest, że w treści uzasadnienia decyzji Prezydent Miasta powołał się na ten akt, i wskazał na ustalenia studium dla działek objętych wnioskiem, jednak w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż powodem wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, było ustalenie na podstawie dokonanej analizy urbanistycznej braku spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) orzekł jak w sentencji.