IV SA/Po 1924/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję

Decyzją z [...] lipca 2020 r. ([...]) Prezydent Miasta K. (dalej też jako "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji"), po ponownym rozpoznaniu wniosku M. S. z [...] stycznia 2019 r, i w związku z uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2019 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy w kwocie [...]zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu brakującego opału na okres zimowy [...]; zakupu energii elektrycznej do licznika przedpłatowego wraz z opłatą abonamentową; na dopełnienie butli gazowej; opłacenie bieżącego rachunku za wodę i kanalizację; dofinansowanie do zakupu leków. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że decyzją pierwszoinstancyjną z [...] lutego 2019 r. przyznano skarżącemu zasiłek celowy w kwocie [...]zł. W przyznanym zasiłku celowym kwota [...]zł to dofinansowanie do zakupu brakującego opału na sezon grzewczy [...]. Dofinansowanie do zakupu energii elektrycznej to kwota [...]zł, gdyż zgodnie z dokumentacją będącą w posiadaniu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. (dalej w skrócie "MOPS") strona dokonała doładowania licznika energii elektrycznej w dniu [...] marca 2018 r. na kwotę [...]zł, w dniu [...] lipca 2018 r. na kwotę [...]zł, w dniu [...] sierpnia 2018 r. na kwotę [...]zł i w dniu [...] listopada 2018 r. na kwotę [...]zł – łącznie w 2018 r.: [...] zł, co w przeliczeniu na okres 12 miesięcy stanowi kwotę [...]zł miesięcznie. Dofinansowanie do zakupu napełnienia butli gazowej wynosi [...] zł, dofinansowanie do opłacenia bieżącego rachunku za wodę i kanalizację (przy uwzględnieniu, że decyzją Prezydenta Miasta z [...] września 2019 r. został stronie przyznany zasiłek na zakup opału i opłaty za wodę i kanalizację w wysokości [...] zł) – [...] zł, a dofinansowanie do zakupu leków – [...] zł. Dalej organ wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę ustalił, iż strona regularnie korzysta z pomocy opieki społecznej, od stycznia do grudnia 2018 r. na zasiłki przyznano stronie [...] zł (stałe), [...] zł (celowe), [...] zł na zakup posiłków (okresowy). Dochodem strony w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj.grudniu 2018 r. był zasiłek stały – [...] zł. Odwołanie od opisanej decyzji Prezydenta Miasta złożył M. S. (dalej też jako "skarżący"), który – zarzuciwszy naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – wniósł o "uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia o przyznanie pomocy w całości, tj. zasiłku celowego". Decyzją z [...] października 2020 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu, że M. S. nie przekroczył kryterium dochodowego, w związku z czym organ I instancji zasadnie uznał, iż spełnia on przesłanki do przyznania przedmiotowej pomocy. Ponadto, zdaniem SKO, organ I instancji w pełni zebrał materiał dowodowy w sprawie oraz dokonał wszechstronnej oceny sytuacji materialno-zdrowotnej wnioskodawcy. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.; dalej w skrócie "u.p.s.") pomoc ta jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Nie ulega wątpliwości, że środki finansowe dostarczane na realizowanie przez organy administracji publicznej zadań z zakresu pomocy społecznej są niewystarczające w porównaniu ze stosunkowo dużą liczbą osób korzystających z tego typu wsparcia, Powyższe okoliczności – jak stwierdziło SKO, z powołaniem się na wyrok NSA z [...] marca 2017 r. o sygn. akt I OSK [...] – są faktami powszechnie znanymi, podejmowane są bowiem często w prasie, radiu i telewizji. W konsekwencji tego organy pomocy społecznej nie są w stanie realizować wszystkich potrzeb swych beneficjentów, a w związku z tym zmuszone są ograniczyć, jak w przypadku niniejszej sprawy, do zabezpieczenia podstawowych potrzeb, i to w ograniczonej wysokości. Dalej SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z przepisami prawa oraz jest w pełni słuszna i zasadna. Przy jej wydawaniu organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Materiał sprawy został bowiem zebrany w sposób prawidłowy, na jego podstawie dokonano całościowej oceny sytuacji materialno-bytowej M. S. oraz rozpatrzono pozytywnie jego wniosek, jednakże z uwagi na ograniczone możliwości finansowe przyznano wnioskowane świadczenie w niewielkiej – z punktu widzenia skarżącego – wysokości. Skargę na opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. S., który zarzucił, że MOPS przyznał mu zasiłek w kwotach niższych niż o to wnioskował. Ponadto skarżący wytknął, że SKO nie poczyniło żadnych własnych ustaleń, pomijając milczeniem ważne fakty. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. skarżącemu został przyznany w sprawie pełnomocnik z urzędu (akta IV SPP/Po [...]). Pismem z dnia [...] i [...] lutego 2021 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów pomocy prawej udzielonej z urzędu. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie art. 7, 77 § 1, 8, 11, 107 § 3, oraz art.3 ust.3 w zw. z art.39 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W uzasadnieniu pisma uargumentował wskazane zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 934, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyroki NSA: z [...].09.2009 r., I OSK [...]; z [...].05.2011 r., I OSK [...]; z [...].11.2016 r., II OSK [...] – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia z [...].10.2020 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. dnia [...] lipca 2020 r. przyznającą Skarżącemu zasiłek celowy w kwocie [...]zł z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu brakującego opału na okres zimowy [...], zakupu energii elektrycznej do licznika przedpłatowego wraz z opłatą abonamentową, na dopełnienie butli gazowej, opłacenie bieżącego rachunku za wodę i kanalizację, wykupienia leków na receptę. Z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, z późn. zm., w skrócie "u.p.s.") wynika, iż zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, a w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter tzw. decyzji uznaniowej, co oznacza, że organ administracji ma pewną swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji, związaną z realizowaniem określonej, w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. W konsekwencji kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do decyzji uznaniowych ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem – czy prowadząc postępowanie w sprawie, organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., i czy w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia oraz zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie ma przy tym uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (por. wyrok NSA z [...].06.2011 r., I OSK [...], CBOSA). Powinno z niego wynikać, że podejmując swe rozstrzygnięcia, organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego – co podlega weryfikacji przez sąd administracyjny. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności ani arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z [...].03.2009 r., I OSK [...], CBOSA). Z powyższego wynika, że w przypadku decyzji uznaniowych kluczowe znaczenie ma prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a w szczególności pełne i precyzyjne ustalenie i udokumentowanie stanu faktycznego oraz przekonujące uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie jest istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego – zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej – oraz uzasadnienia prawnego, zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności objaśnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu należy wskazać, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez WSA w Poznaniu (sygn. akt IV SA/Po [...]). Wyrokiem z dnia [...] października 2019 r. Sąd uchylił decyzję SKO w K. w związku z brakiem należytego jej uzasadnienia. Zgodnie z treścią przepisu art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. SKO w K. natomiast zamiast zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku wydać decyzję merytorycznie, decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2019 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ I instancji wydając ponownie decyzję w dniu [...] lipca 2020 r. uzupełnił swoje uzasadnienie o brakujące elementy i wskazał na co dokładnie, i dlaczego sumy w takiej kwocie przeznaczył na pomoc wnioskodawcy. SKO zaskarżoną decyzją ponownie utrzymując decyzję organu I instancji praktycznie przekopiowało swoje wcześniejsze uzasadnienie z decyzji z dnia [...] kwietnia 2019 r. Organ nie zadał sobie trudu by wskazać, że dokładnie przeanalizował sprawę. W żadnej z decyzji I i II instancji nie wskazano na fakt wydania wyroku WSA w Poznaniu w tej sprawie. SKO w żaden sposób nie zastosowało się do wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku. Ponownie uzasadnienie decyzji SKO w K. nie spełnia wymogów zawartych w art. 107 § 3 Kpa, jest ogólnikowe i lakoniczne. Rozważania zamieszczone w tym uzasadnieniu, to w większości ogólne sformułowania i uwagi, które de facto mogłyby się znaleźć w każdej decyzji zasiłkowej. Organ II instancji nie dopełnił obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania kwestionowanej decyzji organu I instancji w jej całokształcie. Rozpatrując sprawę ponownie, organ II instancji powinien – zgodnie z właściwie rozumianą zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – rozpoznać sprawę powtórnie merytorycznie w jej całokształcie, a nie przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Następnie winien dać temu należyty wyraz w uzasadnieniu podjętej decyzji, które powinno zawierać także odniesienie się do zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżącego. Strony mają bowiem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja SKO nie może się ostać w obrocie prawnym jako wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania – art.153 p.p.s.a. oraz art. 15 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej dla pełnomocnika z urzędu został przekazany do rozpoznania na posiedzeniu referendarzowi sądowemu.