IV SA/Po 1827/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor Sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Komendant Policji (dalej także organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.), art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm., dalej: u.p.) po rozpatrzeniu odwołania [...]. A. P. - policjanta Komendy Miejskiej Policji w P. uchylił w całości decyzję nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w P. (dalej także organ I instancji) z dnia [...].07.2020 r. o przyznaniu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...].06.2020 roku oraz odmowie przyznania tego świadczenia od [...].06.2017 r. do [...].06.2020 roku i odmówił przyznania [...]. A. P. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że [...]. A. P. (dalej także skarżąca) pełni służbę w Policji d [...].11.2012 roku. W służbie stałej pozostaje od [...].04.2017 roku. Obecnym miejscem pełnienia służby jest Komisariat Policji w [...] KMP w P.. W dniu [...].06.2020 roku strona złożyła do Komendanta Miejskiego Policji w P. oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wniosła o przyznanie świadczenia od dnia [...].06.2017 roku, z wyłączeniem okresu od czerwca do września 2019 roku. W dodatkowych wyjaśnieniach przedstawiła swoją sytuację rodzinną i mieszkaniową. Policjantka wskazała, że pozostaje w związku małżeńskim z S. P. - policjantem pełniącym służbę w Komisariacie Policji [...] KMP w P.. Decyzją nr [...] z dnia [...].01.2017 roku Komendant Miejski Policji w P. przyznał S. P. lokal mieszkalny położony w P. przy ul. [...]. Strona oświadczyła, że nie miała wraz z synem możliwości zamieszkania w tym lokalu, ponieważ mąż na to jej nie pozwalał. Dopiero po przeprowadzonych mediacjach, które miały miejsce w obecności Komendantów Komisariatów w [...] i P. - [...], Strona zamieszkała w przydzielonym lokalu. Miało to miejsce w okresie od czerwca do września 2019 roku. Obecnie między małżonkami toczy się postępowanie o rozwód. Strona mieszka teraz wraz z pięcioletnim synem w lokalu mieszkalnym swojej siostry, położonym w P. na os. W. J. [...]. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że policjantka zajmuje ten lokal na podstawie ustnej umowy najmu. Z tego tytułu zobowiązana jest do uiszczania opłat za czynsz w wysokości [...] zł oraz ok. [...] zł za media. Organ wyliczył, że stawka czynszu za 1 m2 zajmowanego lokalu wynosi [...] zł. Na podstawie powyższych ustaleń Komendant Miejski Policji w P. w dniu [...].07.2020 roku wydał decyzję nr [...], na podstawie której przyznał [...]. A. P. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...].06.2020 roku w wysokości jak dla policjanta posiadającego członków rodziny. Swoją decyzję organ uzasadnił tym, że obecnie strona wynajmuje lokal mieszkalny, a stawka czynszu za zajmowany lokal jest wyższa od ustalonej przez gminę (miasto P.). Organ wskazał, że korzystanie przez stronę z lokalu mieszkalnego przyznanego z zasobów Policji jest niemożliwe w sposób stały, a to zmusiło stronę do pozyskania innego, odpłatnego lokalu. Jednocześnie organ odmówił przyznania policjantce świadczenia od. [...].06.2017 r. do [...].06.2020 roku. Odmowę za okres wcześniejszy uzasadnił tym, że decyzja przyznająca to świadczenie ma charakter konstytutywny, zatem świadczenie można przyznać najwcześniej od dnia złożenia wniosku, czyli od [...].06.2020 roku. Od powyższego orzeczenia policjantka odwołała się do Komendanta Policji z zachowaniem terminu ustawowego. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia za okres wcześniejszy (przed datą złożenia wniosku). Po pierwsze, strona zarzuciła naruszenie art. 92 ust 1, w związku z art. 107 ust. 1 u.p. oraz art. 7, art. 77 i art. 88 k.p.a., a także § 3 rozporządzenia MSWiA w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w odniesieniu do art. 107 u.p., który reguluje kwestie przedawnienia przyznawanych policjantom świadczeń. Po drugie, strona zarzuciła naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie odpowiedniego uzasadnienia kwestii konstytutywnego charakteru przedmiotowej decyzji. Zgodnie z art. 88 ust. 1 u.p. policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowej formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji. Najważniejszą z nich jest przydział lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji (art. 90 ustawy). Pozostałe formy mają charakter finansowy, a są to: prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1 ustawy) i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Przy czym finansowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mają jedynie charakter subsydiarny i mają zastosowanie tylko wówczas, jeżeli policjant nie uzyskał lokalu mieszkalnego w drodze przydziału. Zgodnie z art. 90 u.p. na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale pozostające w dyspozycji organów Policji. W rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2020 r. poz. 947) uszczegółowiono zasady przydziału lokalu mieszkalnego. Przede wszystkim lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia. Przepis stanowi, że dla policjanta posiadającego rodzinę przysługuje po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny. W sytuacji, gdy małżonkiem policjanta jest również policjant, jego indywidualne uprawnienia są również uwzględniane w decyzji przydziału, niemniej tylko jednemu z nich może być przydzielony lokal mieszkalny pozostający w zasobach Policji. Decyzja taka zaspokaja jednak potrzeby mieszkaniowe każdego z małżonków jako policjanta. Na podstawie art. 92 ust. 1 u.p. policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 92 ust. 2 tejże ustawy, szczegółowe zasady przyznawania i cofania uprawnień do tego świadczenia zostały zawarte w rozporządzeniu wymienionym w podstawie. Stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają m.in. lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej. Dalej rozporządzenie stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień policjanta i jego małżonka do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, świadczenie to przysługuje tylko jednemu z nich. Organ Ii instancji stwierdził, że jeżeli policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu mu nie przydzielono, a on lub jego małżonek nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, albo posiadany przez niego lub jego małżonka lokal nie spełnia przysługujących norm zaludnienia wówczas, zgodnie z art. 92 ust. 1 u.p. przysługuje mu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z momentem przydziału lokalu mieszkalnego, potrzeby mieszkaniowe policjanta i jego rodziny zostają zaspokojone, a funkcjonariusz traci uprawnienie do świadczenia pieniężnego. W przypadku małżeństwa dwojga policjantów, pomimo, że każde z nich może posiadać prawo do lokalu mieszkalnego, to tylko jedno z nich może otrzymać przysługujące obojgu świadczenie mieszkaniowe, bez względu czy to będzie przydział służbowego lokalu mieszkalnego, czy uzyskanie pomocy finansowej na lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny, czy też uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego lub równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Każde z tych świadczeń mieszkaniowych może otrzymać tylko jeden z małżonków z uwzględnieniem współmałżonka policjanta i innych członków rodziny wymienionych w art. 89 u.p. Przepisy ustawy oraz rozporządzeń wykonawczych wydanych w sprawach mieszkaniowych są w tym względzie jednoznaczne i obligują organy Policji do takiego rozpatrywania świadczeń mieszkaniowych. W tym względzie organy Policji nie mają żadnego prawa do swobodnego uznania, czy jakiemuś policjantowi przyznać jedno z uprawnień mieszkaniowych, czy też nie przyznawać. Rolą organu Policji jest jedynie zbadać, czy dany policjant spełnia ustawowe przesłanki do otrzymania żądanego świadczenia mieszkaniowego. Jeżeli policjant spełnia ustawowe przesłanki, organ Policji zobowiązany jest przyznać mu dane świadczenie mieszkaniowe. Jeżeli natomiast w stanie faktycznym sprawy istnieje wymieniona w ustawie przesłanka negatywna dla przyznania któregoś ze świadczeń mieszkaniowych, organ Policji zobligowany jest do wydania decyzji odmownej wobec policjanta. Biorąc powyższe pod uwagę, przy rozpatrywaniu oświadczenia mieszkaniowego [...]. A. P. do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego należy uwzględnić kwestię przyznania lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w P.. Lokal ten został przydzielony mężowi strony na podstawie decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...].01.2017 roku. Policjantka wraz z synem również została w niej uwzględniona, co oznacza, że nabyła prawo do zajmowania tego lokalu na równi z adresatem decyzji. To na podstawie tej decyzji zostało zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego, wynikające z zapisów ustawy o Policji, również w stosunku do strony jako policjantki. Tym samym, pozbawiło ją prawa do subsydiarnych świadczeń pieniężnych, czyli pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, czy właśnie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, mających zastosowanie wyłącznie w przypadku niezrealizowania prawa do lokalu mieszkalnego w drodze przydziału. Tak więc, w obecnej sytuacji faktycznej brak jest podstaw prawnych, by takie świadczenie strona mogła otrzymywać. Nadmienić należy, że skomplikowana sytuacja rodzinna strony powodująca niemożność zamieszkania w przydzielonym przez organ Policji lokalu mieszkalnym, w żaden sposób nie daje uprawnienia do przyznania m.in. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jak już powiedziano, przyznanie takiego uprawnienia nie jest kwestią uznaniową i nie ma swobody w ocenie przesłanek, od których uzależnione jest wydanie w tej sprawie decyzji. Zapisy rozporządzenia jednoznacznie rozstrzygają kiedy można to świadczenie przyznać, a kiedy należy odmówić przyznania. Przesłanki wymienione w cytowanym rozporządzeniu, mające wpływ na przyznanie, bądź odmowę przyznania świadczenia stanowią katalog zamknięty i nie ma wyjątków od ich stosowania. A jak już wcześniej wspomniano, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się m.in. w razie posiadania prawa do lokalu mieszkalnego przyznanego na podstawie decyzji administracyjnej (§ 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Wobec powyższego organ Ii instancji postanowił uchylić zaskarżoną decyzję stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak z zupełnie innych względów, niż wnioskowanych w odwołaniu. Na podstawie tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna (niecelowa, niesłuszna). Zasadą ustanowioną w art. 139 k.p.a. jest, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (zakaz reformationis in peius - orzekania na niekorzyść). Istotą powyższego przepisu jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu. Organ odwoławczy, rozpatrujący ponownie sprawę, może bowiem bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją i wydać decyzję bardziej korzystną dla strony, która wniosła odwołanie. Nie może zaś wydać rozstrzygnięcia mniej korzystnego, niż dotychczasowe. Zakaz reformationis in peius ma więc na celu spowodowanie, aby strony w obawie przed pogorszeniem swej sytuacji prawnej, nie rezygnowały ze składania odwołań od decyzji. Instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych. Tworzy swobodę w realizowaniu przyznanego prawa do odwołania się od decyzji organu I instancji w myśl przyjętej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności. Istota bowiem tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 6, Wydawnictwo: C.H. Beck. Warszawa 2004, s. 603). Od zakazu reformationis in peius art. 139 k.p.a. przewiduje dwa wyjątki oparte na kryteriach rozłącznych: rażące naruszenie prawa w decyzji organu I instancji lub rażące naruszenie interesu społecznego. Pierwszy z warunków odstąpienia od zakazu orzekania na niekorzyść strony - rażące naruszenie prawa - jest rozumiany jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i mający miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1998 r. o sygn. akt IV SA 771/96, publ. LEX nr 45182). Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie ono do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w oparciu o art. 139 k.p.a. możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy ustalenia stanu faktycznego sprawy nie budzą zastrzeżeń. Dopiero wówczas rzecz dotyczy jedynie oceny stosowanego prawa pod względem jego ewentualnych naruszeń. W takiej sytuacji organ odwoławczy jest upoważniony do orzeczenia w sprawie co do istoty. Natomiast w przeciwnym wypadku może jedynie skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w celu ponownego zbadania sprawy. W niniejszej sprawie ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji nie budzą zastrzeżeń organu odwoławczego. Także w swoim odwołaniu strona nie podnosiła, by rzeczywisty stan sprawy był w jakikolwiek sposób odmienny od ustaleń przyjętych w decyzji organu I instancji. Komendant Miejski Policji w P. miał wiedzę, że stronie przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego wynikające z jego własnej decyzji nr [...] z dnia [...].01.2017 [powinno być: [...].01.2017 - uw. Sądu] roku. Także strona nie ukrywała tego faktu. Zatem organ miał świadomość, że potrzeby mieszkaniowe strony, z punktu widzenia przepisów u.p., zostały zaspokojone. Tym samym strona nie posiadała już prawa o równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Mimo tego, Komendant Miejski Policji w P., wbrew jednoznacznym przepisom u.p. oraz wydanych do niej rozporządzeń, przyznał stronie właśnie to świadczenie pieniężne. W ocenie organu odwoławczego decyzja nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w P. z dnia [...].07.2020 roku o przyznaniu stronie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym ziścił się wyjątek od zakazu orzekania na niekorzyść strony, wyrażony w art. 139 k.p.a. W takiej sytuacji organ II instancji został upoważniony do orzeczenia co do istoty. W konsekwencji, w celu wyeliminowania wadliwej decyzji Komendanta Miejskiego Policji w P. należało ją uchylić. Natomiast w świetle przywołanych przepisów oczywistym jest, że jedyną możliwą decyzją jaką organ ii instancji mógł rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jest odmowa przyznania stronie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w związku ze złożonym w dniu [...].06.2020 roku oświadczeniem mieszkaniowym. Decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji zaskarżona została przez A. P. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz prawa proceduralnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 139 k.p.a. poprzez uznanie, że występują podstawy do uchylenia w całości decyzji organu I Instancji wraz z rozstrzygnięciem na niekorzyść strony, w sytuacji gdy nie wystąpiły jakiekolwiek przesłanki o charakterze proceduralnym czy materialnym uprawniającym do jej wydania. 2. art. 88 ust. 1, 89, 90, 92 ust. 1 u.p. w związku z § 1 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater przeznaczonych dla policjantów poprzez wadliwe uznanie, że skarżącej nie można przyznać uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia przytoczonych przepisów oraz uwzględnienie szeroko opisanych aspektów stanu faktycznego, prowadzą do wniosku przeciwnego tj., wystąpienia okoliczności zezwalających na przyznanie omawianego równoważnika i zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. 3. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady wszechstronnej oceny materiału dowodowego, co polegało na błędnej analizie stanu faktycznego, skutkującymi przyjęciem, że rozmowy między skarżącą, jej mężem i komendantami policji pozwoliły jej na zamieszkanie w przyznanym lokalu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zaskarżona decyzja nie może się ostać. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Analizując zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdza, ze Komendant Policji w sposób nieuprawniony wykroczył poza granice odwołania, ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę także w zakresie orzeczenia o przyznaniu skarżącej równoważnika pieniężnego od dnia [...] czerwca 2020 r., w sytuacji gdy A. P. zaskarżyła decyzję Komendanta Miejskiego Policji w P. jedynie w części dotyczącej odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za okres od [...] czerwca 2017 r. do [...] czerwca 2020 r. Oznacza to, że organ II instancji rażąco naruszył zasadę skargowości (zasadę związania żądaniem strony wszczynającym postępowanie, tu: odwoławcze) oraz zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż przeprowadził kontrolę instancyjną decyzji organu I instancji w zakresie wykraczającym poza żądanie (tu: odwołanie) strony, które w niniejszej sprawie ograniczało się tylko do części decyzji. Reguła wyrażająca konieczność rozpatrzenia sprawy administracyjnej merytorycznie w jej całokształcie wyznaczonym żądaniem strony czy objętym działaniem z urzędu przez organy obu instancji, w tym w postępowaniu odwoławczym w zakresie rozstrzygniętym przez organ I instancji, doznaje ograniczeń, gdy zaskarżono odwołaniem odrębny (samodzielny) fragment sprawy czy decyzji. Przepisy procedury administracyjnej nie regulują dopuszczalności częściowego zaskarżenia decyzji, wszak niepodobna takiej możliwości wykluczyć. Jeżeli strona wyraźnie kwestionuje tylko taką część rozstrzygnięcia, która ma samodzielny byt, to w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna, co zwalnia organ odwoławczy od rozstrzygania całości sprawy, a nawet czyni orzekanie w tym zakresie niedopuszczalnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 779/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA). W takiej sytuacji bezprzedmiotowe okazały się rozważania organu II instancji co do możliwości orzekania na niekorzyść strony (zakazu reformationis in peius). Ocena czy wydana przez organ odwoławczy decyzja pogarsza sytuację strony i czy jest to – świetle art. 139 k.p.a. – dopuszczalne może być przeprowadzana tylko wtedy, gdy organ ten może w określonym zakresie, determinowanym treścią odwołania, orzekać. W sprawie niniejszej w niezaskarżonej części decyzja organu I instancji uzyskała przymiot ostateczności i orzekanie w tej materii przez organ II instancji kwalifikowane być musi jako rażące naruszenie prawa. Wydanie decyzji z pogwałceniem zasad skargowości oraz dwuinstancyjności, obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony. Potwierdza to utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że decyzja organu odwoławczego, która w trybie art. 138 § 1 k.p.a. rozstrzyga o decyzji organu pierwszej instancji niebędącej przedmiotem odwołania – w całości albo w określonej części – jest wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odpowiednio: w całości albo w określonej części (por. wyroki NSA: z 10.04.1989 r., II SA 1198/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 36; z 17.09.1990 r., III SA 647/90, Wspólnota 1991, nr 36, s. 21; z 21.05.2007 r., I OSK 556/06, WSA w Poznaniu z 20.09.2017 r., IV SA/Po 624/17, CBOSA). Zauważyć też należy, że w pozostałym zakresie (a więc co do części decyzji organu I instancji objętej odwołaniem) zastosowanie trybu z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez organ II instancji doprowadziło de facto w rozpoznawanej sprawie do wydania orzeczenia o identycznym rozstrzygnięciu, jak zawarte w decyzji uchylonej. Decyzja taka nie jest więc decyzją reformatoryjną w rozumieniu przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i wydanie w konsekwencji powyższego, decyzji - co do istoty powielającej w swej treści rozstrzygnięcie zawarte w decyzji uchylonej, nie mieści się w ramach wyznaczonych wzorcem określonym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak podkreśla się w piśmiennictwie utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji to utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia (osnowy) zawartego w tej decyzji. Podkreślił to trafnie NSA w Warszawie w wyroku z 15.08.1985 r., III SA 730/85, GAP 1987/5, s. 43, stwierdzając, że: "Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia (np. decyzja uwzględniająca żądanie strony), to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego też względu, w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. W razie więc gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ I instancji" (por. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020). Zwrot art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza zatem, iż organ II instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ I instancji (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83). I nie tylko chodzi tu o rezultat co do zgodności z prawem, lecz także ze względu na kryteria celowości i słuszności rozstrzygnięcia. "Utrzymać w mocy decyzję" to znaczy utrzymać w mocy jej podstawowy, konieczny element, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu (osnowie) decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. Zastosowanie zaś instytucji reformacji i związanego z tym orzeczenia co do istoty sprawy ograniczone jest łącznym zaistnieniem dwóch warunków. Po pierwsze, organ odwoławczy musi zakwestionować rozstrzygnięcie organu I instancji. Jak już wyżej podkreślono, w istocie oznacza to, że rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego jest niezgodne z rozstrzygnięciem organu I instancji (por. Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III LEX 2010). W niniejszej sprawie organ II instancji nie zakwestionował zasadności rozstrzygnięcia organu I instancji co do odmowy przyznania skarżącej równoważnika pieniężnego za okres od [...] czerwca 2017 r. do [...] czerwca 2020 r. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, brak było podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej w rozumieniu przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja także w tej części zapadła więc z rażącym naruszeniem prawa tj. przepisów regulujących rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego. Mając wszystko to na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w całości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, ponownie rozpozna sprawę i należycie uzasadni rozstrzygnięcie.