III SA/Kr 1128/20

|Sygn. akt III SA/Kr 1128/20 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 marca 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Hanna Knysiak - Sudyka, Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki, WSA Ewa Michna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 8 marca 2021 r. skargi, G. T., na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji, z dnia 10 sierpnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie cofnięcia prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, , , uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu I instancji.,

Decyzją z [...] 2018 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji cofnął G. T. - zwanemu dalej skarżącym - uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Za podstawę rozstrzygnięcia organ przyjął § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 946). Skarżący na mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji nr [...] z [...] 2012 r. pobierał równoważnik, jednak 3 listopada 2017 r. przedłożył umowę na czas nieokreślony najmu domu jednorodzinnego położonego w K. Stawka czynszu wolnego opłacanego przez skarżącego wynosiła 9,41 zł przy maksymalnej stawce czynszu regulowanego dla zasobu mieszkaniowego wynoszącej wówczas 7,87 m2 powierzchni użytkowej. Tymczasem zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta z 30 października 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek czynszu w lokalach mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz w tymczasowych pomieszczeniach wchodzących w skład zasobu tymczasowych pomieszczeń Gminy - maksymalna stawka czynszu regulowanego wynosiła 12,52 zł/m2. Stawka czynszu opłacanego przez skarżącego pozostawała na niezmienionym poziomie. Decyzją z 10 sierpnia 2020 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał ją w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji cofającą skarżącemu omawiane uprawnienie. Organ w uzasadnieniu decyzji przywołał m.in. treść powołanego wyżej § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MSWiA, podkreślając, że ustawodawca odnosił się do stawki ustalanej przez gminę jako wartości obiektywnej i nie przewidywał kategoryzacji w stosunku do funkcjonariuszy mieszkających w jednej miejscowości. Zdaniem organu byłoby to bowiem - z uwagi na powszechność obowiązywania ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) - sprzeczne z interesem publicznym. Organ odwoławczy podniósł, że zamysłem ustawodawcy było wprowadzenie jednego i obiektywnego kryterium, którym organ będzie kierował się przy ustalaniu uprawnienia funkcjonariusza do pobierania świadczenia, a wobec braku możliwości wprowadzenia jednej stawki czynszowej dla wszystkich funkcjonariuszy Policji ustawodawca odesłał do uregulowań gminnych. Zapewniło to w ocenie organu odwoławczego zastosowanie jednolitych kryteriów w stosunku do policjantów ubiegających się o świadczenie w granicach administracyjnych jednej gminy. Zdaniem organu bez wątpliwości należało przyjąć stawkę najwyższą. Komendant stwierdził, że sformułowanie "stawka czynszowa nie wyższa od stawki ustalanej przez gminę" w brzmieniu przepisów resortowych miało określony cel i wartość, a uregulowania gminne w zakresie stawek czynszowych miały jedynie charakter pomocniczy i zastosowanie tylko w zakresie ustalenia jednej optymalnej stawki czynszowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu i instancji oraz o zwrot kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie: art. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) - zwanej dalej: "k.p.a."; art. 97 ust. 5 w zw. z art. 92 ust. 2 ustawy o Policji; § 1 ust. 1 pkt 4 powołanego wyżej rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., § 1 i 2 powołanego wyżej zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z 30 października 2019 r. Skarżący uzasadniając skargę, podkreślił, że ustalenie dla niego stawki nastąpiło z pominięciem przepisów ustawy o Policji, ww. rozporządzenia MSWiA i ww. zarządzenia Prezydenta Miasta (w przypadku tego ostatniego - zwłaszcza jego § 2 i załączników od 1 do 5 do zarządzenia). Skarżący uznał, że organ arbitralnie przyjął stawkę czynszu wynikającą z powołanego wyżej zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta, ignorując wynikający z niego system oceny wartości użytkowej lokalu mieszkalnego. W ocenie skarżącego w zaskarżonej decyzji brak było wyliczeń, na podstawie których możnaby stwierdzić, że mieszkanie, w którym skarżący zamieszkiwał uzyskało 8 i więcej punktów (punktów, które stanowią podstawę do ustalenia kategorii mieszkania i wysokości czynszu - co wynika z załączników do powołanego zarządzenia), a tym samym zostało zaszeregowane do kategorii najwyższej -18-tej, co z kolei skutkowało przyjęciem przez organ stawki maksymalnej (12, 52 zł/m2). Skarżący nie zgodził się z organem, podnosząc, że gdyby w intencji ustawodawcy było ustalenie jednej stawki, byłaby ona wskazana w przepisie. Tymczasem ustawodawca nie wskazał stawki, ale wprost odwołał się do przepisów lokalnych, których zdaniem skarżącego nie można było stosować wybiórczo. Skarżący podniósł, że Komendant nie wyjaśnił na jakiej podstawie i z jakiego przepisu odczytał, że wartość stawki czynszowa nie wyższa od stawki ustalonej przez gminę to stawka maksymalna, a nie minimalna (4,90 zł/m2), czy uśredniona. Skarżący zarzucił Komendantowi również wybiórcze traktowanie załączników do powołanego zarządzenia Prezydenta Miasta (poza załącznikiem nr 6). Ocenił, że doszło do naruszenia zasady praworządności. Zauważył, że ustawodawca wprowadził warunki i kryteria poprzez odwołanie się do przepisów gminnych i do gminnych zasad regulujących kwestie ustalania opłaty czynszu, a więc nie wprowadził w tym zakresie żadnych dodatkowych warunków lub kryteriów np. poprzez odniesienie się do tego, która stawka ma być przyjmowana. Skarżący uznał, że należało odwoływać się wprost do przepisów i stosować je w całości, a nie wybiórczo na niekorzyść funkcjonariusza. Dodał też, że kryteria były stałe, a nie odrębne i jednorazowe dla każdego funkcjonariusza. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem w zaskarżonej decyzji, że zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...] nie wprowadzało kwotowych stawek czynszowych dla nieruchomości położonych w poszczególnych dzielnicach, czy rejonach gminy, nie uzależniało je od kategorii mieszkań, ustalanej na podstawie szeregu zmiennych o wartościach punktowych. Wskazał, że załącznik nr 3 do zarządzenia wskazywał granice stref i podział na strefę A, B, C, które dotyczyły poszczególnych dzielnic i ulic K. Skarżący podkreślił również brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i naruszenie w konsekwencji przepisów proceduralnych. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że stawka czynszu płacona przez skarżącego była niższa od stawki maksymalnej obowiązującej w Gminie, stąd skarżący nie miał prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ podniósł, że inne było podejście samorządu do swoich mieszkańców zajmujących lokale komunalne w stosunku do prywatnych właścicieli nastawionych na uzyskanie zysku z wynajmu własnych lokali, stąd racjonalne - zdaniem organu - było przyjęcie w zaskarżonych decyzjach odniesienia do stawki maksymalnej określonej przepisami prawa miejscowego, a nie np. do stawki minimalnej. Organ nie zgodził się w związku z tym, że doszło do naruszenia przepisów proceduralnych i uznał, że nie był zobowiązany dokonywać jakiejkolwiek kategoryzacji lokalu zajmowanego przez skarżącego pod kątem przepisów mieszkaniowych określających wysokość czynszu obowiązujących w miejscowej gminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga była zasadna ponieważ organy obu instancji pominęły okoliczność, że obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji lokalne przepisy tj. ww. zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...], różnicowało kwotowe stawki czynszowe w zależności od standardu nieruchomości, jak i jej położenia. Naruszyło więc wymienione w skardze przepisy wydanie decyzji w oparciu o maksymalną stawkę czynszową bez uwzględnienia porównania nieruchomości wynajmowanej przez skarżącego ze stawkami wskazanymi w całym ww. zarządzeniu Prezydenta Miasta nr [...]. Na wstępie Sąd zaznacza, że podstawowym przepisem, w oparciu o który skarżącemu cofnięto uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego był § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przepis ten w niezmienionej formie obowiązuje od 20 lipca 2002 r. Stanowi, on, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie posiadają lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. W praktyce przepis ten przyznaje prawo do równoważnika pieniężnego, jeżeli potrzeby mieszkaniowe policjanta nie zostały zaspokojone m.in. poprzez najem lokalu w tzw. publicznym zasobie mieszkaniowym lub jeżeli wolnorynkowy czynsz jest wyższy niż stawki dla tego typu lokali, określone w gminnych przepisach. Wspomniane w ww. rozporządzeniu MSWiA w praktyce odnoszą się do ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 611) i wydawanych na jej podstawie zarządzeń wójtów burmistrzów lub prezydentów, którzy zobowiązani byli kierować się zasadami polityki czynszowej zawartymi w uchwale podjętej przez radę gminy. Zgodnie art. 7 ww. ustawy o ochronie praw lokatorów nakazała w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustalać stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1) położenia budynku, 2) położenia lokalu w budynku, 3) wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu, 4) ogólnego stanu technicznego budynku. W związku z powyższym brzmieniem przepisów o ochronie praw lokatorów w poszczególnych gminach uchwalane są wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy i odwołujące się do tych przepisów lokalne zarządzenia władz wykonawczych. W K takimi przepisami jest ww. Zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...], w którego §1 wyraźnie postanowiono, że: "Stawki czynszu za lokale mieszkalne wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, z zastrzeżeniem 3, § 5 i § 6 ustala się w oparciu o system oceny wartości użytkowej lokalu mieszkalnego". Z kolei zgodnie z § 2 powołanego zarządzenia, szczegółowe zasady ustalania liczby punktów i wysokości stawki czynszu dla danego lokalu mieszkalnego określają załączniki do niniejszego zarządzenia oznaczone od Nr 1 do Nr 6. W ocenie Sądu, rację miał skarżący, że ustawodawca odsyłając w ww. § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., nie poczynił zastrzeżenia, że do porównania stawek czynszowych w gminie ze stawkami ustalonymi przez funkcjonariusza w umowie najmu – będą stosowane wyłącznie stawki maksymalne określone w przepisach gminnych. Co więcej, zdaniem Sądu, to właśnie "zastosowanie jednolitych kryteriów w stosunku do policjantów ubiegających się o świadczenie w granicach administracyjnych jednej gminy" uzasadniałoby różnicowanie standardów wynajmowanych lokali mieszkalnych. Niewątpliwie bowiem czym innym jest wynajmowanie przez funkcjonariusza domu jednorodzinnego z zapewnionym ogrzewaniem, w spokojnej okolicy tzn. odległej od arterii z silnym natężeniem ruchu, a czym innym jest wynajmowanie lokalu w kamienicy położonej przy ruchliwej ulicy i to w sytuacji gdy instalacje budynku wymagają wymiany. W ocenie Sądu, Zarządzenie Prezydenta Miasta nr [...] na tyle precyzyjnie określiło kryteria oceny, że nie powinny one sprawiać trudności organom (chociażby w zarządzeniu zawarto wykaz ciągów komunikacyjnych o silnym natężeniu ruchu ulicznego – załącznik nr 4, czy też szczegółowe instrukcje jak obliczać punkty dla poszczególnych lokali mieszkalnych). Sąd doszedł więc do wniosku, że organy przyjmując z urzędu stosowanie maksymalnej stawki czynszu określonej w gminnych przepisach, wbrew literalnemu brzmieniu ww. § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. dokonały błędnej interpretacji i zastosowania powołanego przepisu prawa materialnego. Ten fakt z kolei spowodował, że organy w ogóle nie przeprowadziły postępowania dowodowego na okoliczność elementów istotnych z punktu widzenia ww. Zarządzenia Prezydenta Miasta nr [...] w celu ustalenia stawki czynszowej dla wynajmowanego przez skarżącego domu. W ponownym postępowaniu organy wezwą skarżącego do wskazania elementów istotnych dla wyliczenia stawki czynszu zgodnie z ww. Zarządzeniem Prezydenta Miasta nr [...]; zweryfikują oświadczenia funkcjonariusza i rozstrzygną stosownie do dokonanych ustaleń w tym zakresie uwzględniając stanowisko Sąd zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Sąd uchylił więc zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji zgodnie z art. 145 §1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137).