IV SA/Po 1802/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak ( spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 maja 2021 r. sprawy ze skargi " P. Spółka z o.o z siedzibą w P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę w całości

Wojewoda postanowieniem z [...] września 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia P. S.. z o.o. G. F. Sp. k., zwanej dalej skarżącą, reprezentowanej przez adwokata, na postanowienie Starosty [...] z [...] lipca 2020 r., znak [...], o wstrzymaniu wykonania decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] października 2019 r., znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę istniejących obiektów oraz budowę budynku usługowo-handlowego "G. F." na nieruchomości położonej w miejscowości R., na działce nr ewid.[...], w części dotyczącej rozbiórki fragmentu budynku oznaczonego w projekcie budowlanym jako nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych. Starosta O. decyzją z [...] października 2019 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbiórkę istniejących obiektów oraz budowę budynku usługowo-handlowego "G. F." na nieruchomości położonej w miejscowości R., dz. nr ewid.[...], w tym rozbiórkę fragmentu budynku oznaczonego jako nr [...] zlokalizowanego na działce o nr ewid.[...] Pismem z [...] czerwca 2020 r. A. B. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.P.A. oraz wstrzymanie wykonania decyzji. Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. Starosta O., działając na podstawie art. 149 § 1 K.P.A., wznowił postępowanie. Dnia [...] czerwca 2020 r. organ I instancji, na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 K.P.A. zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w O. o stwierdzeniu nabycia spadku po K. B.. Tego samego dnia do organu wpłynął wniosek A. B., E. B. i S. B., reprezentowanych przez adwokata, zwanych dalej łącznie państwem B. , o natychmiastowe wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji Starosty [...] w części dotyczącej rozbiórki budynku mieszkalnego położonego częściowo na działce nr [...]. Starosta O. postanowieniem z [...] lipca 2020 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. [...] czerwca 2020 r. do organu wpłynęło pismo P. I. N. B., zwanego dalej PINB, skierowane do E. B., będącej stroną postępowania, w którym wskazano, ze mieszkanie zlokalizowane w budynku podlegającym we fragmencie rozbiórce, stanowi jedną całość użytkową, pomimo usytuowania na dwóch działkach w R., tj. o nr ewid.[...] (będącej własnością skarżącej) i [...] (będącej własnością E. B. i spadkobierców po K. B.) oraz wskazano, że w przypadku podzielenia mieszkania ścianą wzdłuż granicy działek [...] i [...], jakie rozwiązanie przedstawiono w zatwierdzonym projekcie budowlanym, część budynku mieszkalnego znajdująca się na działce o nr ewid. [...], w żądnym wypadku nie będzie nadawała się do użytku. Pełnomocnik państwa B. złożył [...] lipca 2020 r. ponowny wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, przedkładając protokół PINB z [...] czerwca 2020 r. z kontroli obiektu budowlanego podlegającego we fragmencie rozbiórce oraz kopię pisma skarżącej o zamiarze przystąpienia do rozbiórki obiektu nr [...]. Starosta O. postanowieniem z [...] lipca 2020 r. wstrzymał wykonanie przedmiotowej decyzji w części dotyczącej rozbiórki budynku oznaczonego w projekcie budowlanym jako nr [...] do czasu rozstrzygnięcia wznowienia postępowania przez Starostę O. w przedmiotowej sprawie. Uzasadniając rozstrzygnięcie przytoczył stan faktyczny i wskazał, że oparł się na protokole P. I. N. B. z [...] czerwca 2020 r. oraz piśmie z [...] czerwca 2020 r. – w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz z uwagi na okoliczności sprawy wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w części dotyczącej rozbiórki fragmentu budynku oznaczonego jako nr [...] w wyniku wznowienia postępowania. W zażaleniu z [...] lipca 2020 r. skarżąca, wnosząc o zmianę postanowienia w całości i odmowę wstrzymania wykonania decyzji, ew. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzuciła naruszenie: 1) art. 152 § 1 K.P.A. i art. 145 § 1 pkt. 1) - 8) K.P.A., art. 145a § 1 K.P.A. i art. 145b § 1 K.P.A. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie: a. nie zaistniała żadna z przesłanek pozytywnych w zakresie wznowienia postępowania przewidzianych w przepisie art. 145 § 1 K.P.A., art. 145a § 1 K.P.A. lub art. 145b § 1 K.P.A., a w szczególności nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt. 4) K.P.A. wskazana we wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...].06.2020 r., b. jako uzasadnienie dla wydania zaskarżonego postanowienia wskazano zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, podczas gdy okoliczności te nie stanowią przesłanek wznowienia postępowania wskazanych w przepisach art. 145 § 1 pkt. 1) - 8) K.P.A., art. 145a § 1 K.P.A. i art. 145b § 1 K.P.A. oraz nie stanowią przesłanek pozwalających na wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji objętej postępowaniem o wznowieniowym 2) art. 152 § 1 K.P.A. i art. 146 § 2 K.P.A. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka negatywna w zakresie wznowienia postępowania przewidziana w przepisie art. 146 § 2 K.P.A. tj. w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a tym samym brak jest prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, o którym mowa w art. 152 § 1 K.P.A., 3) art. 152 § 1 K.P.A. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania takiego postanowienia, albowiem w niniejszej sprawie nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania oraz prawdopodobieństwo to nie zostało wykazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, 4) art 152 § 1 K.P.A. i art.149 § 1 i 2 K.P.A. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji przedwcześnie, tj. przed wydaniem oraz przed doręczeniem skarżącej postanowienia o wznowieniu postępowania, w sytuacji gdy dokonanie oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym możliwe jest dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, 5) art. 152 § 1 K.P.A. i art. 148 § 1 i 2 K.P.A. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie terminu do jego złożenia, tj. po upływie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, 6) art. 7, 8, 9, 77 oraz 80 K.P.A. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w wyniku nadużycia uznania administracyjnego przez Starostę O. , prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej oraz wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem słusznego interesu obywateli, w szczególności poprzez brak wskazania z czego wynika prawdopodobieństwo uchylenia decyzji i na podstawie jakich przesłanek stwierdzono podstawy do wznowienia postępowania, co doprowadziło do dezinformacji i zdezorientowania po stronie skarżącej. W uzasadnieniu rozwinęła argumentację zarzutów. Wojewoda postanowieniem z [...] września 2020 r., wskazanym we wstępie, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ streścił stan faktyczny, przytoczył art. 141 § 2, a także art. 152 § 1 K.P.A. i dotyczące wykładni tego przepisu orzecznictwo. Zaznaczył, że występuje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w części odnoszącej się do rozbiórki budynku mieszkalnego. Z dokumentacji nie wynika, by części budynku (przeznaczona do rozbiórki i pozostała) były względem siebie niezależne. W protokole PINB z przeprowadzonej kontroli wprost wskazano, że nie jest możliwe dalsze użytkowanie budynku po rozbiórce jego części. Ponadto w celu uzyskania pozwolenia na rozbiórkę inwestor jest zobowiązany do przedłożenia zgody właściciela obiektu na jego rozebranie a w aktach sprawy nie ma wspomnianego dokumentu i treść księgi wieczystej nie wskazuje, by budynek stanowił odrębną własność i inwestor posiadał do niego tytuł prawny. W ocenie organu odwoławczego w sprawie zaszło prawdopodobieństwo, o jakim mowa w art. 152 § 1 K.P.A. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie skarżąca, reprezentowana przez adwokata, powtórzyła wnioski i zarzuty zażalenia. Podniosła w szczególności, że w sprawie nie doszło do wystąpienia przesłanki wskazanej we wniosku o wznowienie postępowania – E. B. była traktowana jak strona postępowania i z własnej winy doprowadziła do braku czynnego udziału w postępowaniu, a nadto przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.P.A. nie została spełniona w stosunku do A. , W. , R. i S. B. ("potencjalnych spadkobierców K. B."). Przesłanki do wznowienia postępowania nie stanowi także obowiązek przedłożenia przez inwestora zgody właściciela budynku w celu uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. Ponadto istnieje przesłanka negatywna w zakresie wznowienia postępowania, ponieważ w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Zdaniem skarżącej nie zachodzi również prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania – ustalenia organu są przy tym niewyraźne i nieprecyzyjnie opisane, bez wskazania przesłanki wznowieniowej mającej zastosowanie w sprawie. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji zostało przy tym wydane przedwcześnie, tj. przed doręczeniem stronie postanowienia o wznowieniu postępowania. Końcowo podniosła, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie terminu do jego złożenia, a organ I instancji nadużył uznania administracyjnego i prowadził postępowanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, z naruszeniem słusznego interesu obywateli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z [...] grudnia 2020 r. państwo B. reprezentowani przez adwokata, wnieśli o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów. Wskazali, że skarga stanowi gołosłowną polemikę z ustaleniami organu. Strona nie kwestionuje kluczowych ustaleń z protokołu i pisma PINB z odpowiednio [...] i [...] czerwca 2020 r. W piśmie z [...] grudnia 2020 r. skarżąca podtrzymała stanowisko i wniosła o zasądzenie kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.). Przystępując do rozpoznania skargi w tym trybie, Sad miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody z [...] września 2020 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] lipca 2020 r., wstrzymujące, na podstawie m.in. art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej K.P.A.), wykonanie decyzji Starosty [...] z [...] października 2019 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę istniejących obiektów oraz budowę budynku usługowo-handlowego "G. F." na nieruchomości położonej w miejscowości R., na działce nr ewid.[...], w części dotyczącej rozbiórki fragmentu budynku oznaczonego w projekcie budowlanym jako nr [...]. Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu zaskarżonego postanowienia naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności orzeczenia, względnie stwierdzenia wydania postanowienia z naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarzuty skarżącej sprowadzają się zasadniczo do dwóch kwestii: po pierwsze, istnienia przesłanek do wznowienia postępowania – zarzuty oznaczone nr [...] i 5 – oraz zasadności wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej na podstawie art. 152 § 1 K.P.A. – zarzuty nr [...], a także zarzut nr [...], ze względu na swą ogólnikowość odnoszący się do obu kwestii. Odnośnie pierwszej grupy zarzutów należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 149 K.P.A.: § 1. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. § 2. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. § 3. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. § 4. Na postanowienie, o którym mowa w § 3, służy zażalenie. Jak zasadnie podniesiono w doktrynie, postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera następną fazę postępowania, tj. postępowanie wyjaśniająco-rozpoznawcze. Postanowienie to nie jest zaskarżalne, a jego legalność może być przedmiotem badania przez organ drugiej instancji jedynie przy rozstrzyganiu o legalności decyzji wydanej w trybie art. 151 K.P.A. (zob. R. Stankiewicz, Komentarz do art. 149 [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, Nb 16, dostępne w LEGALIS). Tym samym zarzuty 1, 2 i 5 pozostają poza zakresem niniejszej sprawy. Jedynie marginalnie Sąd zaznacza stanowisko wyrażone przez WSA w Łodzi w wyroku z 18 kwietnia 2018 r., III SA/Łd 1112/17, że brak jest możliwości wydania, na podstawie art. 149 § 3 K.P.A. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy strona inicjująca to postępowanie wznowieniowe, powołuje się na przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.P.A., gdyż na tzw. wstępnym etapie postępowania wznowieniowego, nie dokonuje się jeszcze oceny trafności motywów zawartych w złożonym wniosku wznowienie. Kwestia posiadania przymiotu strony w postępowaniu przez podmiot wnoszący o wznowienie dotyka bowiem istoty sprawy w zakresie materialnoprawnych podstaw legitymacji, co powoduje, ze kwestia ta winna być badana na etapie postępowania rozpoznawczego, po wznowieniu postępowania, z udziałem wszystkich stron. W szczególności, gdy przymiot strony wnioskującej o wznowienie wiąże się ściśle z samą przesłanką wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.P.A., to jest pominięciem strony w toczącym się postępowaniu, z przyczyn przez stronę niezawinionych. W takiej sytuacji strona wnioskująca o wznowienie postępowania administracyjnego jest stroną postępowania z tej przyczyny, że żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.P.A., a owym interesem jest wykazanie, że jako strona została bez własnej winy pominięta. Natomiast samo rozstrzygniecie, czy strona wnioskująca o wznowienie postępowania, posiadała przymiot strony w postępowaniu zwyczajnym, następuje w ramach wznowionego postępowania. Odnośnie pozostałych zarzutów należy w pierwszej kolejności zaznaczyć, że zgodnie z art. 152 § 1 K.P.A. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie takie okoliczności występują i zostały należycie wyartykułowane przez organy. Decyzja Starosty [...] z [...] października 2019 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbiórkę istniejących obiektów oraz budowę budynku usługowo-handlowego "G. F." na nieruchomości położonej w miejscowości R.. Z mapy ewidencyjnej wynika, że budynek mieszkalny oznaczony w projekcie budowlanym nr [...] jest usytuowany częściowo na działce o nr ewid. [...] oraz częściowo na działce o nr ewid.[...], a inwestor zamierza rozebrać część budynku położoną na należącej do niego nieruchomości. Z protokołu kontroli PINB z [...] czerwca 2020 r. oraz pisma PINB z [...] czerwca 2020 r. wynika jednak, że budynek ten, w którym mieszka strona – E. B. – stanowi jedną całość użytkową, jest usytuowany na dwóch działkach, których granica przebiega przez środek pokoi, wzdłuż budynku. Po podziale budynku szerokość obydwu pokoi wyniosłaby mniej niż [...] m. Ponadto jedyne źródło ogrzewania, przyłącza energetyczne i kanalizacyjne, wejście do piwnicy znajdują się w części budynku na działce nr [...]. W przypadku podzielenia mieszkania ścianą wzdłuż granicy działek nr [...] i [...] – pozostała część budynku należąca do E. B. nie będzie się nadawała do użytku. Ponadto w aktach sprawy brak zgody właściciela obiektu na jego rozebranie, a z księgi wieczystej nie wynika, by inwestor posiadał tytuł prawny do budynku. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.