IV SA/Po 173/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2019 r. M. P. (zwana dalej "skarżącą"), reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wystąpiła do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad swoim ojcem – W. Z.. Skarżąca dołączyła do wniosku m. in. orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności swojego ojca, wystawione przez Powiatowy Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. oraz oświadczenie, że z dniem przyznania wnioskowanego świadczenia rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją Burmistrza Gminy i Miasta J. nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Ponadto skarżąca wniosła o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku, gdy organ właściwy przyzna jej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta J. (zwany dalej "Burmistrzem" lub "organem I instancji") odmówił Skarżącej świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 752 ze zmianami, zwanej dalej "u.ś.r.") w związku z opieką nad ojcem – W. Z.. W uzasadnieniu decyzji, Burmistrz wskazał, że nie jest możliwe ustalenie momentu powstania niepełnosprawności ojca, w związku z czym organ I instancji był zobowiązany przyjąć, iż ten moment datuje się na dzień [...] maja 2019 r. (dzień, w którym Powiatowy Zespół Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. orzekł w tym przedmiocie), a więc w 75. roku życia. Powołując się na art. 17 pkt 1b ust. 1 i 2 u.ś.r., Burmistrz stwierdził, że nie zostało spełnione ustawowe kryterium dotyczące powstania niepełnosprawności co oznacza brak podstawy prawnej do przyznania wnioskowanego świadczenia. W terminowo wniesionym odwołaniu skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zaskarżyła decyzję w całości zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 17 ust. 1 i 1a u.ś.r.) i nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, zgodnie z którym, Trybunał uznał za niekonstytucyjny przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje przyznanie świadczenia od momentu powstania niepełnosprawności. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez przyznanie jej prawa do świadczenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium" lub "organem II instancji") uchyliło w całości zaskarżoną decyzję oraz przyznało Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od dnia [...] listopada 2019 r. na czas nieokreślony w wysokości [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji, Kolegium uznało zarzut skarżącej podniesiony w odwołaniu, powołując się na wyrok Trybunały Konstytucyjnego, a także orzecznictwo sądów administracyjnych. Ponadto, Kolegium wskazało, że przyznane świadczenie powinno być ustalone z dniem [...] listopada 2019 r., ponieważ do końca października tego roku, przysługiwało skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznane decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. co stanowiło przesłankę negatywną do przyznania świadczenia z datą wcześniejszą niż [...] listopada 2019 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, podniosła zarzut naruszenia: 1) prawa materialnego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. przez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; 2) prawa materialnego tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] sierpnia 2019 r. ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Poza tym skarżąca wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o oddalenie jej w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej, wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., decyzje administracyjne wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Sąd uwzględnił skargę według następującej argumentacji. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja, w której przyznano wnioskowane świadczenie od momentu, w którym okres przyznanego wcześniej specjalnego zasiłku opiekuńczego dobiegł końca. Skarżąca, decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. uzyskała specjalny zasiłek opiekuńczy, który przysługiwał jej do dnia [...] października 2019 r. w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Ten fakt, zdaniem Kolegium stanowi przesłankę negatywną do przyznania wnioskowanego świadczenia za okres począwszy od miesiąca złożenia wniosku tj. od sierpnia 2019 r. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazano art. 17 u.ś.r., a więc także i ust. 5 pkt 1 lit. b, który stanowi: Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przedstawiony stan faktyczny wpisuje się w hipotezę normy prawnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, Sąd stwierdza, że są one uzasadnione. Zgodnie z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 oraz częścią wspólną tego przepisu u.ś.r.: W przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Ustawodawca, mając na względzie ratio legis powołanej regulacji, dąży do tego, aby osoba uprawniona mogła skorzystać z tego świadczenia, które jest dla niej korzystniejsze. Wykładnia zarówno językowa jak i funkcjonalna tego przepisu, co słusznie podnosi skarżąca, prowadzi do wniosku, że osoba uprawniona pobierająca jedno ze świadczeń może zdecydować, które z nich będzie pobierać. W niniejszej sprawie skarżąca wyraźnie sprecyzowała, że w razie przyznania wnioskowanego świadczenia, rezygnuje ze świadczenia przyznanego decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Takie oświadczenie (k. 16 akt administracyjnych) złożyła Skarżąca razem z wnioskiem inicjującym postępowanie administracyjne w dniu [...] sierpnia 2019 r. Ponadto, Skarżąca odrębnie wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2019 r., w której przyznano jej specjalny zasiłek opiekuńczy (k. 20 akt administracyjnych). Zatem należy uznać, że skarżąca dopełniła ciążącego na niej obowiązku wynikającego z art. 27 ust. 5 u.ś.r. Wyrażenie woli w przedmiocie wyboru świadczenia korzystniejszego dla osoby sprawującej opiekę uprawnia ją do uzyskania tego świadczenia począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Pomimo wątpliwości proceduralnych podnoszonych w orzecznictwie należy podkreślić że, skarżąca nie ma wpływu na dalsze procedowanie przyznawania świadczenia, a w związku z tym nie powinna ponosić z tego tytułu negatywnych konsekwencji. Powyższa konstatacja, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku dla opiekuna nie może być przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawnień do obydwu tych świadczeń znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. Taka wykładnia uwzględnia aspekty celowościowe i wartości chronione konstytucyjnie, a także funkcję tych świadczeń rodzinnych, które związane są z opieką nad osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji. Przyjęcie stanowiska według którego w przypadku, gdy osoba uprawniona otrzymuje jedno ze świadczeń, ustalenie prawa do innego świadczenia opiekuńczego nie jest możliwe, prowadziłoby do sytuacji, w której możliwość dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia - w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń - byłaby praktycznie niemożliwa do realizacji, a zatem uprawnienie to miałoby charakter czysto iluzoryczny" (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że sprzeczna z koncepcją racjonalnego prawodawcy, byłaby akceptacja sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną wnioskująca o przyznanie drugiego ze świadczeń, musiałaby najpierw zrzec się świadczenia uprzednio przyznanego, by następnie oczekiwać w niepewności na wydanie decyzji przyznającej świadczenie korzystniejsze, bez pewności jego uzyskania pozostając bez środków. "Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymywania świadczenia korzystniejszego" (wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 200/19, CBOSA). W związku z tym, oświadczenie o rezygnacji ze świadczenia mniej korzystnego musi polegać jedynie na precyzyjnym wyartykułowaniu swojej woli. Realizacja przepisów u.ś.r. nie może stać na przeszkodzie w zakresie uzyskania świadczenia korzystniejszego od daty złożenia wniosku. W niniejszej sprawie, Skarżąca dopełniła obowiązku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. "Dla uniknięcia zbiegu świadczeń (dopuszczalny jest zbieg uprawnień, ale nie kumulatywne pobieranie świadczeń) możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Fakt uzyskiwania przez stronę zasiłku dla opiekuna nie może być zatem przeszkodą do przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w stosunku do tej samej osoby podopiecznej. W sytuacji zbiegu po stronie tego samego podmiotu uprawnień do obydwu świadczeń, znajduje bowiem zastosowanie przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r." (wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 300/19, CBOSA). Sąd w składzie orzekającym podziela także zdanie tut. Sądu, wyrażone w podobnej sprawie. Tutejszy Sąd stwierdził wówczas, że: "Nie zachodzi konieczność uprzedniej rezygnacji przez skarżącą z przyznanego już świadczenia, tj. jeszcze przed rozstrzygnięciem co do drugiego świadczenia objętego zbiegiem, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Kierować bowiem należy się zasadami zawartymi w przepisach art. 7-9 k.p.a. Nakładają one na organ administracji publicznej obowiązek wyjaśnienia w pierwszej kolejności, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować stronę, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego i dokonanie wyboru jednego z nich. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać" (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 671/19, CBOSA). Uzyskiwanie jednego ze świadczeń nie może stać na przeszkodzie uzyskaniu świadczenia korzystniejszego. Ustawodawca zobowiązuje osobę sprawującą opiekę nad osobą niepełnosprawną do wyboru świadczenia, a zatem organy administracji publicznej zobowiązane są do poszukiwania rozwiązań proceduralnych umożliwiających zastosowanie normy z art. 27 ust. 5 u.ś.r. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 733/19, CBOSA). Rekapitulując, Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że zarzuty skarżącej są uzasadnione. Kolegium uznając, że wnioskowane świadczenie należy przyznać z dniem [...] listopada 2019 r. uczyniło wybór skarżącej na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. wyborem zbędnym, a w związku z tym, zakwestionowało instytucję zbiegu praw do świadczeń. Tym samym skarżąca utraciła wartość różnicy pomiędzy świadczeniami za okres sierpień-październik 2019 r., co w świetle wykładni celowościowej nie może być uznane za rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Rolą Kolegium było rozstrzygnięcie w przedmiocie wnioskowanego świadczenia, a także rozstrzygnięcie w przedmiocie świadczenia uzyskanego w dniu [...] czerwca 2019 r. bez straty dla skarżącej. Skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji tego, że w obrocie prawnym pozostawała decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy gdy jasno wyraziła swoją wolę pobierania świadczenia korzystniejszego. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności zarzutów podniesionych w skardze. W związku z tym, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (pkt 1. sentencji wyroku). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania w wysokości [...] zł co stanowi stawkę opłat za czynności adwokata (pkt 2. sentencji wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.