IV SA/Po 1625/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Ś. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia R. S., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Ś. z [...] czerwca 2020 r. [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Powyższe postanowienia zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. (data wpływu [...] czerwca 2020 r.) R. S. wniósł do Urzędu Miejskiego w Ś. o wydanie zaświadczenia "potwierdzającego wykonanie czynności, nadania przesyłek w zw. z koniecznością weryfikacji dlaczego brak decyzji kończących: - dlaczego Burmistrz Ś. i Przewodnicząca Rady Miejskiej w Ś. kłamią co do okoliczności udzielenia odpowiedzi na pisma dnia 20 i [...] listopada 2019 roku Burmistrza Ś. o znaku [...]? -dlaczego Przewodnicząca Rady Miejskiej w Ś. nie odpowiedziała na pismo z dnia [...] marca 2020 roku w godz. 9:50 kierowane bezpośrednio do niej pomimo iż w zw. z pandemią [...] (...)" We wniosku wskazano, że w zw. z pkt 1 i 2 Skarżący domaga się podania procedur i przyczyn: - sposobu rejestracji poczty elektronicznej - przesyłek przekazywanych do Urzędu w Ś.; - pod jaką sygnaturą - znakiem została zarejestrowana przesyłka z poczty elektronicznej przekazana do Urzędu Miejskiego w Ś. dnia [...] grudnia 2019 roku o godz. 14:51 o temacie: [...] z dnia [...] i [...] listopada 2019 roku; - pod jaką sygnaturą - znakiem została zarejestrowana przesyłka z poczty elektronicznej przekazana Przewodniczącej Rady Miejskiej w Ś. dnia [...] marca 2020 roku o godz. 9:50 o temacie: DLA POTWIERDZENIA KŁAMSTWA PRM W ŚREMIE: [...] z dnia [...] i [...] listopada 2019 roku; Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. [...]) Burmistrz Ś. odmówił wydania zaświadczenia w zakresie wskazanym we wniosku wskazując, że Skarżący nie posiada i nie wykazał we wniosku istnienia interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia, odmówiono mu jego wydania. Po rozpoznaniu zażalenia Skarżącego postanowieniem z [...] lipca 2020 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Ś. z [...] czerwca 2020 r. [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Oceniając, że zażalenie wnioskodawcy na wskazane postanowienie nie zasługuje na uwzględnienie, Kolegium - przytoczywszy treść art. 217 § 2 i art. 218 § 1 k.p.a. - podzieliło stanowisko organu I instancji, że przepisy prawa, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., nie wymagają potwierdzenia faktów wskazanych przez skarżącego we wniosku o wydanie zaświadczenia. Z kolei interes prawny, w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym należy traktować szeroko, mając na uwadze hipotetyczny wpływ potwierdzenia określonych faktów bądź stanu prawnego na prawa i obowiązki wnioskodawcy. Zdaniem SKO skarżący nie wykazał jednak w żaden sposób interesu prawnego nawet w tym szerszym ujęciu. Tymczasem, wykazanie interesu prawnego w przypadku żądania wydania zaświadczenia spoczywa na wnioskodawcy. Niezależnie od powyższego organ II instancji stwierdził, że interes prawny bądź faktyczny powinien być realizowany w trybie udostępnienia akt (art. 73 k.p.a.), bądź skarg i wniosków (art. 227 i 241 k.p.a.) a nie poprzez wydanie zaświadczenia. Pismem z [...] lipca 2020 r. R. S. złożył skargę na opisane postanowienie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego. W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem starszego referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z [...] listopada 2020 r., sygn. akt IV SPP/Po [...], przyznano skarżącemu prawo pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (a do tej kategorii należy bez wątpienia postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, co wynika z art. 219 k.p.a.). W sytuacji gdy - tak jak w niniejszej sprawie - przedmiotem skargi jest właśnie postanowienie organu administracji, sprawa może być rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.), na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Ś. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia. Badając legalność zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie ich. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256, aktualnie: Dz.U. z 2021, poz. 735 - dalej jako: k.p.a.). Zasadniczym elementem przesądzającym o zasadności złożonej skargi jest fakt, że działając na podstawie przepisów k.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są postępować wedle określonych przez ustawodawcę reguł. Zasady te obowiązują również w postępowaniach w sprawach wydawania zaświadczeń. W doktrynie akcentuje się przy tym, że oprócz oczywistych zasad praworządności i pisemności zastosowanie powinny mieć zasady dochodzenia prawdy obiektywnej oraz budowania zaufania, jak również zasada udzielania pomocy prawnej (art. 9 zd. 2 kpa) - por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz 1995, s. 552 oraz A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 118). Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. wydanie zaświadczenia następuje na żądanie osoby ubiegającej się o jego wydanie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: (1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; (2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jednocześnie w myśl art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z przywołanym na wstępie przepisem art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Podkreślenia wymaga, że zaświadczenie w rozumieniu k.p.a. jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie. Przyjmuje się, że: "Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz wiedzy. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy" (C. Banasiński, D. Szafrański, Zaświadczenie jako warunek złożenia wniosku o podjęcie działalności koncesjonowanej, "Monitor Prawniczy" 1996, nr 7, s. 241). W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające może dotyczyć zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia się on domaga. Jest ono zatem ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 k.p.a. Natura zaświadczenia sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu. Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w swych zasobach, danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści. Dla braku możliwości urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, z których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych. W niniejszej sprawie Skarżący, powołując się w swym wniosku datowanym na [...] czerwca 2020 r. na przepis art. 217 § 1 k.p.a., domagał się podania w formie "zaświadczenia potwierdzającego wykonanie czynności, nadania przesyłek w zw. z koniecznością weryfikacji dlaczego brak decyzji kończących" postępowania w sprawach zainicjowanych wskazanymi we wniosku pismami Skarżącego adresowanymi do Burmistrza Ś. oraz Przewodniczącej Rady Miejskiej Ś.. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości (nie kwestionują tego też organy obu instancji), że te żądane dane (dotyczące losów poszczególnych wniosków kierowanych na adres urzędu), co do zasady, są danymi znajdującymi się w posiadaniu organu I instancji, w rozumieniu art. 218 § 1 k.p.a., ponieważ co do zasady wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów lub akt administracyjnych. Jeżeli natomiast organy powzięły jakiekolwiek wątpliwości, co do rzeczywistego przedmiotu żądania Skarżącego, to zobowiązane były sprawę tę wyjaśnić ze Skarżącym. W tym miejscu Sąd zauważa, że Burmistrz Ś. w uzasadnieniu wydanego przez siebie postanowienia opisując żądanie wniosku R. S. wskazał m.in. "żądanie nie zostało określone". Pomimo zatem, że Skarżący - w ocenie organu i instancji - nie doprecyzował treści złożonego w pkt 3 wniosku żądania, to organ ten nie podjął żadnych działań w celu wyjaśnienia tej kwestii i z pominięciem jakichkolwiek ustaleń załatwił sprawę. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem o charakterze wnioskowym i że to na wnioskodawcy, jako na inicjatorze tego postępowania, spoczywa obowiązek wykazania swego interesu prawnego. Wymagania, jakie powinien spełniać wniosek o wydanie zaświadczenia - będący w istocie rodzajem "podania" w rozumieniu art. 63 k.p.a. - wynikają z art. 63 § 2 i art. 217 § 2 k.p.a. Zatem wniosek taki musi zawierać wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie (art. 63 § 2 k.p.a.), a także wskazanie interesu prawnego lub przepisu prawa, z których wynika obowiązek wydania zaświadczenia (art. 217 § 2 w zw. z art. 63 § 2 in fine k.p.a.). Wniosek pisemny powinien ponadto być podpisany przez wnoszącego (art. 63 § 3 zd. pierwsze k.p.a.). Jeżeli wniosek o wydanie zaświadczenia nie zawiera wszystkich wymaganych elementów – a więc dotknięty jest brakami – wówczas stosuje się art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 10.06.2010 r., I OSK 1097/09, CBOSA). W myśl tego przepisu: "Jeżeli podanie nie spełnia innych niż wskazanie adresu wnoszącego podanie wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że organy obu instancji, poza uznaniem, iż brak jest przepisu prawa wymagającego wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści - co, w ocenie Sądu, jest konstatacją trafną - nie podjęły żadnych działań celem wyjaśnienia, czy skarżący ma interes prawny w potwierdzeniu faktów wynikających z zasobów organu, przede wszystkim zaś nie wezwały go o wykazanie takiego interesu. Jak wynika z akt, wniosek o wydanie zaświadczenia wpłynął do Urzędu Miejskiego w Ś. [...] czerwca 2020 r., a postanowienie odmowne zostało wydane przez Burmistrza Ś. dnia [...] czerwca 2020 r. Tym samym oczywistym jest, że organ I instancji nie wezwał skarżącego do wykazania interesu prawnego. Potwierdza to zresztą treść uzasadnienia ww. postanowienia, w którym nie ma wzmianki o takim wezwaniu, natomiast pojawia się wytyk, iż wnioskodawca "nie wykazał we wniosku" istnienia interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia. Z kolei twierdzenie organu, że skarżący takiego interesu "nie posiada" jest całkowicie gołosłowne i nie poddaje się kontroli sądowej, i to nie tylko z uwagi na ww. brak uprzedniego wezwania wnioskodawcy, ale także z tego powodu, że z treści uzasadnienia postanowienia Burmistrza w żaden sposób nie wynika, jakie to konkretne twierdzenia wnioskodawcy lub okoliczności sprawy organ I instancji poddał analizie przed sformułowaniem takiego wniosku. Analogiczne zarzuty można wysunąć pod adresem organu II instancji, który w nader zwięzłym uzasadnieniu (pozbawionym nawet informacji o treści zażalenia) ograniczył się do nieumotywowanego stwierdzenia, że skarżący "nie wykazał jednak w żaden sposób interesu prawnego nawet w tym szerszym ujęciu". Z kolei twierdzenie SKO, iż interes skarżącego powinien być realizowany w trybie udostępniania akt (art. 73 k.p.a.) jest chybione i może świadczyć o niedostatecznym odróżnianiu potrzeby uzyskania informacji (wiedzy) o określonych faktach lub stanie prawnym - którą można zaspokoić w trybie dostępu do akt sprawy - od potrzeby uzyskania urzędowego potwierdzenia tych faktów lub stanu prawnego, czemu służy wniosek o wydanie zaświadczenia. Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia odpowiednio stosowanych: art. 64 § 2 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 10 oraz art. 8 k.p.a. – które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponowienie w warunkach określonych w art. 153 p.p.s.a. organ I instancji winien wezwać R. S. do uzupełnienia braków formalnych wniosku - polegających na określeniu interesu prawnego wnioskodawcy w urzędowym potwierdzeniu wskazanych przezeń okoliczności faktycznych lub prawnych - a następnie przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności i wyjaśnienia ocenić pod kątem ziszczenia się w tej sprawie przesłanki z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.