IV SA/Po 145/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości.

Decyzją z dnia 15 stycznia 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia odwołania P. P. (dalej również: wnioskodawczyni; skarżąca; strona), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. (dalej również: Prezydent Miasta; organ I instancji) z dnia 27 grudnia 2023 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzje te zostały wydane w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 3 listopada 2023 r. P. P. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. . o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z wykonywaniem opieki nad niepełnosprawną matką A. P.. Decyzją z dnia 27 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta O. . odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką (na okres od 1 listopada 2023 r. do 30 września 2024 r.). Prezydent Miasta ustalił, że matka wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 6 września 2022 r., którym została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - do 6 września 2024 r., a w pkt IV tego orzeczenia wskazano, że niepełnosprawność istnieje od [...] roku życia. Ponadto ustalił, że A. P. jest mężatką; mąż A. P. – a zarazem ojciec wnioskodawczyni – jest jedyną osobą pracującą w rodzinie i nie może z tego zatrudnienia zrezygnować. Organ wskazał również na to, że z akt sprawy nie wynika, by mąż A. P. (ojciec wnioskodawczyni) legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prezydent Miasta, odwołując się do treści przepisów art. 17 ust. 1, ust. 1b i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) - dalej: u.ś.r., jako podstawę odmowy przyznania prawa do świadczenia wskazał brak spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1b i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. Organ stwierdził, że ponieważ matka wnioskodawczyni legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w którym stwierdzono, że niepełnosprawność istnieje od [...] roku życia, oraz w związku z tym, że jest ona mężatką, a mąż osoby wymagającej opieki pracuje i nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad matką nie przysługuje skarżącej. W odwołaniu wnioskodawczyni, reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, podniosła, że nie ma podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako podstawy odmowy przyznania świadczenia, gdyż doszło do zmiany stanu prawnego na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu w zakresie wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej przedmiotowego świadczenia, względnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia 15 stycznia 2024 r., wskazując na treść art. 17 ust. 1 oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i odwołując się do poglądów orzecznictwa, wyjaśniło, że brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce na niepełnosprawną matkę, skoro A. P. (matka wnioskodawczyni) pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ II instancji podniósł, że niewłaściwa jest wykładnia prowadząca do rozszerzenia ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim o sytuację, w której współmałżonek takiej osoby nie musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalenia w zakresie zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą ma czynić samodzielnie organ, który wydaje decyzję w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że dopóki strona nie wykaże, że mąż osoby wymagającej opieki posiada takie orzeczenie, brak jest podstaw prawnych do wyłączenia stosowania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W skardze na decyzję odwoławczą P. P., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego (radcę prawnego) zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego [aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że mąż podopiecznej jest zdrowy i nie choruje, co doprowadziło do uznania, że małżonek A. P. może sprostać obowiązkowi opieki; b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji obaczonej wadliwością natury materialnej i procesowej; 2. prawa materialnego: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżącej będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko w sytuacji, gdy zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności małżonek podopiecznej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co pozostaje w sprzeczności z dyrektywami wykładni celowościowej oraz systemowej. Przy tak sformułowanych zarzutach, rozwiniętych i umotywowanych w uzasadnieniu skargi, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., wystąpiły o to bowiem strona skarżąca (reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika procesowego), a organ (strona przeciwna) nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Ponadto Sąd zauważa, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Analiza i ocena prawna okoliczności niniejszej sprawy nastąpiła na gruncie faktów znajdujących odzwierciedlenie w aktach tejże sprawy (por. np. orzecznictwo powołane w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2678/21, dostępnym w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyniku przeprowadzenia tak rozumianej kontroli Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, stwierdzając, że zakwestionowana w przedmiotowej sprawie decyzja Kolegium odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad jej matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy art. 17 ust. 1 i 5 u.ś.r. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r. (patrz: art. 43, art. 63 ust. 1 i 2 oraz art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. - Dz.U. z 2023 r., poz. 1429, zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2024 r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom [niż wymienione w pkt 1-3], na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zauważyć również należy – co jednakże nie nie było sporne pomiędzy stronami postępowania – że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., na który powołał się organ I instancji, a wprowadzający kryterium okresu powstania niepełnosprawności, nie mógł stanowić w przedmiotowej sprawie przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w jednym z nowszych orzeczeń (patrz: wyrok z dnia 26 września 2023 r. sygn. akt I OSK 1639/21, dostępny jw.), w toku dekodowania treści normy prawnej z oparciem się m.in. na art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy przyjąć, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. powinien znaleźć zastosowanie jako zgodny w tym zakresie z przepisami Konstytucji. Jednocześnie, w stosunku do opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Stanowisko to jest wynikiem przyjęcia, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. od momentu wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443) nie może być stosowany w jego dotychczasowym brzmieniu (patrz np. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2021 r. sygn. I OSK 1530/20, dostępny jw.). W następnej kolejności trzeba podkreślić, że w niniejszej sprawie najistotniejsze jest to, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wobec tego – ze względu na podniesione w skardze zarzuty i argumentację co do kierunku wykładni powyższego przepisu – Sąd wyjaśnia, że występujące w orzecznictwie rozbieżności co do interpretacji przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jednoznacznie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 (dostępnej jw.), stwierdzając m.in., że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w tej uchwale, szczegółowo umotywowanym w jej uzasadnieniu. W kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej również: Kodeks; k.r.o.) w uchwale tej zwrócono uwagę na ograniczony charakter występującego w tym względzie związku normatywnego pomiędzy przepisami przywołanej ustawy i Kodeksu. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że kolejność dostępu do świadczenia określona w art. 17 ust. 1a pkt 2 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. jest co do zasady zgodna z kolejnością realizowania się obowiązku alimentacyjnego i pod względem systemowym regulacja ta nie prowadzi do sprzeczności i nie narusza spójności systemowej. Zarazem zauważył, że w kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. NSA stwierdził, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej; koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów tego Kodeksu w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Odnosząc się natomiast do kontekstu systemowego, jaki tworzą dla przepisów ustawy normy Konstytucji – w tym przypadku jej art. 2, art. 18, art. 32, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 – w przywołanej uchwale uznano, że w rozważanym przypadku nie ma miejsca rażące naruszenie przepisów ustawy zasadniczej, prowadzące do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. Podkreślono też, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji na uznaniu organu (por. też wyroki WSA w Łodzi z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 780/22 i WSA w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 225/23, dostępne jw.). Należy podkreślić, że przyjęty stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na dalsze osoby stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Przesłanka ta zapewnia konkretność kryteriów przyznawania świadczenia pieniężnego i ogranicza sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych (por. np. wyrok NSA z dnia 29 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 1798/22, dostępny jw.). Trzeba również zaznaczyć, że powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego ma charakter wiążący w niniejszej sprawie, zgodnie bowiem z art. 269 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści tej ostatniej regulacji wynika moc ogólnie wiążąca uchwał, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale podjętej przez NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (por. np. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II FSK 1474/14, dostępny jw.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znalazł żadnych podstaw do zakwestionowania tego stanowiska i wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a. (tj. przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia). Wobec tego Sąd przyjął, że w aktualnym stanie prawnym niedopuszczalne jest przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (lub orzeczenie równorzędne) na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia opieki w ramach alimentacji przez osoby do tego zobowiązane w pierwszej kolejności, czyli osoby wskazane w art. 17 ust. 1a i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Przepisy te wskazują wyraźnie, jakie okoliczności pozwalają na przesunięcie możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne na inne osoby uprawnione (por. wyroki NSA z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 1449/22 i 6 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1873/22, dostępne jw.). Dlatego też ocena możliwości sprawowania opieki przez męża niepełnosprawnej A. P. [T. P.] nad nią opieki powinna być przeprowadzona tylko w zakresie wskazanym w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., tj. co do legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności. W konsekwencji – w odniesieniu do argumentów strony dotyczących możliwości wykonywania opieki nad osobą niepełnosprawną przez jej męża (ojca skarżącej) – trzeba zaznaczyć, że bez znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia sprawy pozostawać muszą takie okoliczności, jakie podnosi pełnomocnik strony w skardze, tj. czy mąż osoby wymagającej opieki jest zdrowy i nie choruje oraz może sprostać obowiązkowi opieki. Powyższe wskazuje na to, że z jednej strony organ odwoławczy nie dopuścił się błędu w wykładni przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., a z drugiej, że nie miało miejsca w sprawie naruszenie przepisów postępowania (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80, a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). Tym bardziej, że zarzuty skargi w tym względzie odnosiły się do ustalenia okoliczności, które nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W sprawie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości stron ani też Sądu, że mąż A. P. tego rodzaju orzeczeniem (orzeczeniem o niepełnosprawności lub innym orzeczeniem równorzędnym) się nie legitymuje. Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiła żadnych okoliczności, które mogłyby świadczyć o odmiennym stanie rzeczy. Przy tym, jedynym wskazanym podczas wywiadu środowiskowego w dniu 11 grudnia 2023 r. powodem, dla którego poza skarżącą nie ma innej osoby, która mogłaby sprawować opiekę nad A. P., był fakt, że mąż osoby niepełnosprawnej posiada stałe zatrudnienie, z którego musiałby zrezygnować. Na koniec trzeba podkreślić, że w kontekście przedstawionej wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie ma podstaw do badania i uwzględnienia innych okoliczności niż legitymowanie się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności przez małżonka osoby wymagającej opieki. W tym też zakresie zarzuty skargi są chybione, bo sprzeczne z przedstawioną wykładnią przywołanych przepisów. Nadto warto zauważyć, że całe powołane w uzasadnieniu skargi orzecznictwo pochodziło z okresu poprzedzającego uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.