II SA/Łd 1049/23

Dnia 20 marca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2024 roku sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 października 2023 roku nr SKO.4114.613.2023 w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 5 września 2023 r., nr [...].

Decyzją z 26 października 2023 r., nr SKO.4114.613.2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) – dalej w skrócie: "k.p.a." – oraz art. 1 ust. 2 i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity z 2023 r. poz. 390 ze zm.) – powoływanej jako: "u.ś.r." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 5 września 2023 r., nr [...], o odmowie przyznania L.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad I.K. w okresie od 1 sierpnia 2023 r. Kolegium na wstępie wskazało, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji L.K. podniosła, że nie może pracować, bo ma syna, który ma znaczny stopnień niepełnosprawności i musi się nim opiekować. Następnie organ II instancji przytoczył treść art. 1 ust. 2, art. 2 i art. 17 ust. 1 u.ś.r. i podkreślił, że świadczenia rodzinne w pierwszej kolejności kierowane są do obywateli polskich. Integracja europejska spowodowała jednakże konieczność rozszerzenia katalogu podmiotów uprawnionych do pobierania świadczeń rodzinnych. Oprócz obywateli polskich o świadczenia rodzinne mogą ubiegać się również cudzoziemcy, jednakże ich prawo do świadczeń uzależnione jest od miejsca zamieszkania i przebywania na terytorium Polski oraz legitymowania się określonym zezwoleniem lub korzystaniem ze szczególnej ochrony prawnej. Katalog podmiotów uprawnionych - cudzoziemców, którzy są uprawnieni do pobierania świadczeń rodzinnych został określony w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jest to katalog zamknięty co oznacza, że tylko cudzoziemcy wskazani w tym przepisie mogą skutecznie ubiegać się o świadczenia rodzinne. Wyjątek od powyższej zasady został ustanowiony w art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa" – zgodnie, z którym obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do: świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei art. 2 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dnia 4 marca 2024 r. Za legalny uznaje się także pobyt dziecka urodzonego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez matkę, która jest osobą określoną w zdaniu pierwszym, w okresie dotyczącym matki. Na mocy art. 1 ww. ustawy ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dalej Kolegium wyjaśniło, że Wojewoda Łódzki decyzją z 31 lipca 2023 r., nr [...], na podstawie art. 160 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.) – dalej: "u.c." – udzielił L.K. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 31 lipca 2026 r. – jako cudzoziemcowi prowadzącemu życie rodzinne w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. z zamieszkującym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelem polskim. Z kolei zgodnie z art. 159 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy zezwolenia na pobyt czasowy w celu połączenia się z rodziną udziela się cudzoziemcowi, jeżeli spełnia łącznie następujące warunki: posiada: a) ubezpieczenie zdrowotne w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, b) źródło stabilnego i regularnego dochodu wystarczającego na pokrycie kosztów utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że L.K. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne bowiem zezwolenie na podstawie, którego przebywa obecnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie jest wymienione w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium stwierdziło także, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 26 ust. ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa bowiem L. K., jak wynika z akt sprawy, przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej co najmniej od 19 czerwca 2020 r. (decyzja Wojewody Łódzkiego z 19 czerwca 2020 r., nr [...]). Organ II instancji dodał, że przyznanie świadczeń rodzinnych na podstawie powołanej powyżej ustawy następuje wyłącznie w sytuacji spełnienia wszystkich przesłanek w niej określonych. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości Kolegium, iż przesłanka ustawowa określona w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jak już wskazano powyżej nie została spełniona i w konsekwencji należało odmówić L.K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad I.K.. Organ odwoławczy wskazał także, iż przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych nie jest pozostawione uznaniu organów administracji, a wyłącznie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w tejże ustawie. Ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich wypłaty. Normy prawne zawarte w powołanej powyżej ustawie są normami bezwzględnie obowiązującymi i organ administracji nie może stosować ich inaczej, niż to wynika wprost z ich literalnego brzmienia. Jako organ stosujący prawo Kolegium (tak jak i organ I instancji) nie dokonuje oceny zasadności czy słuszności podejmowanych przez ustawodawcę regulacji prawnych. Brak spełnienia przesłanek ustawowych skutkować musi odmową przyznania świadczenia. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła L. K., zarzucając jej niezgodność z prawem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w powyższym trybie i zakreślonych powyżej granicach Sąd stwierdził, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawę materialnoprawną prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Orzekające w sprawie organy administracji uznały, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego skarżąca nie należy do żadnej kategorii cudzoziemców, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 u.ś.r., jak również nie należy do kategorii obywateli Ukrainy, którym uprawnienie do nabywania świadczeń rodzinnych przysługuje na mocy art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Jednakże zdaniem Sądu organy bezpodstawnie założyły, że skarżąca nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d) u.ś.r. Zgodnie z powołanym przepisem świadczenia rodzinne przysługują cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający 6 miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z członkami rodzin, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na okres nieprzekraczający 9 miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Co prawda, jak słusznie zauważyło Kolegium, na aktualnie posiadanej przez skarżącą karcie pobytu brak jest adnotacji "dostęp do rynku pracy", jednak w tym zakresie należy odwołać się do ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym prawo do uzyskania świadczeń rodzinnych przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu "dostęp do rynku pracy", lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Oznacza to, że dla ustalenia wobec cudzoziemca prawa do świadczeń rodzinnych wymagane jest spełnienie łącznie dwóch warunków. Po pierwsze, pobyt tego cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej musi być legalny. Po drugie, cudzoziemiec ten musi posiadać uprawnienie do wykonywania na terytorium Rzeczypospolitej pracy, w oparciu o stosowne zezwolenie na pracę lub wskutek zwolnienia ex lege cudzoziemca z obowiązku legitymowania się takim zezwoleniem (por. NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1164/16; wyrok WSA w Gdańsku z 18 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 174/23 – dostępne w CBOSA). Z powyższego wynika, że niezależnie od braku na karcie pobytu skarżącej adnotacji "dostęp do rynku pracy" obowiązkiem organów administracji było w niniejszej sprawie ustalenie, czy skarżąca jest uprawniona do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednak orzekające w sprawie organy zaniechały badania tej okoliczności, co doprowadziło do nieuprawnionego, bo przedwczesnego wykluczenia skarżącej z kręgu osób uprawnionych do przyznania świadczenia pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem I.K.. W związku z powyższym w ponownie prowadzonym postępowaniu organ administracji dokona ustaleń, czy legalny pobyt skarżącej uprawnia ją do podjęcia zatrudnienia, a w sytuacji potwierdzenia tego uprawnienia ustali spełnienie przez skarżącą przesłanek z art. 17 u.ś.r. i w tym przedmiocie wyda decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.