IV SA/Po 143/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze sprzeciwów D. Ś. i D. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. Ś. 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. K. 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

D. K., podaniem z dnia 13 stycznia 2017 roku, wystąpił do Prezydenta Miasta P. z żądaniem ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym na terenie działki nr [...], ark. [...], obręb N., położonej w P. przy ul. [...]. Prezydent Miasta P., decyzją z 7 czerwca 2017 roku (nr [...], numer sprawy: [...]), odmówił ustalenia warunków zabudowy. Organ przyjął, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z brakiem kontynuacji funkcji zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz cech zagospodarowania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania inwestora, decyzją z dnia 20 grudnia 2017 roku (nr [...]), uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy planowanej inwestycji będzie dopuszczalna, bo stanowi kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu objętego analizą. Skoro istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, to nowy obiekt może być zarówno budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak i wielorodzinnym. Kolegium wskazało na konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji rozbieżności w zakresie wysokości budynku, podanej we wniosku oraz na rysunkach przedłożonych na wezwanie organu. W zakresie kontynuacji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy organ wskazał, iż nieuzasadnione jest przyjęcie przez Prezydenta parametrów dotyczących wyłącznie zabudowy mieszkaniowej. W ocenie organu II instancji niezbędne było również określenie liczby kondygnacji budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 maja 2018 roku o sygn. akt II SA/Po 159/18 oddalił sprzeciw wniesiony przez M. K. od powyższej wskazanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Prezydent Miasta P., po kolejnym rozpoznaniu sprawy w pierwszej instancji, decyzją z dnia 19 kwietnia 2022 roku (nr [...]), ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ przyjął, iż planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy sąsiedniej, średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokości sąsiednich budynków. W obszarze analizowanym nie występuje żaden budynek mieszkalny wielorodzinny. Sposób zagospodarowania działki pod budownictwo mieszkalne wielorodzinne wykazuje znaczne odrębności od działki budowlanej przeznaczonej pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne. Zgoda na realizację wnioskowanego budynku skutkowałaby konfliktami społecznymi z właścicielami działek sąsiednich oraz konfliktem przestrzennym, stanowiąc naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, wywodzonej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana inwestycja przekracza średni wskaźnik zabudowy ustalony w analizie urbanistycznej o ok. 16,6%. Wnioskowana powierzchnia zabudowy jest prawie czterokrotnie większa od średniej wielkości zabudowy mieszkalnej oraz 2,5 razy większa od średniej powierzchni obliczonej dla wszystkich działek. Budynki sąsiednie przy ul. [...] mają wysokość ok. 9m, zaś pozostałe budynki w ciągu wskazanej ulicy mają wysokość od ok. 6,4m do ok. 9m. Wnioskowany budynek ma mieć elewację frontową o wysokości 13m. Tak wysoki obiekt nie wpisuje się w zastany układ urbanistyczny i wpłynąłby negatywnie na ład przestrzenny obszaru analizowanego. Organ I instancji przyjął, iż planowana inwestycja nie stanowi właściwej kontynuacji cech zabudowy i zagospodarowania, występujących na działkach sąsiednich. Zasadne jest zachowanie jednorodności terenu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, na którym znajduje się działka objęta wnioskiem. Teren nie jest predysponowany pod intensywną zabudowę mieszkalną wielorodzinną. D. K. skorzystał z prawa do odwołania. Zażądał uchylenia decyzji organu I instancji oraz wydania orzeczenia co do istoty sprawy. Odwołujący się podniósł, iż skarżona decyzja jest tożsama z decyzją organu I instancji wydaną 7 czerwca (w odwołaniu wskazano 13 lipca) 2017 roku i w żaden sposób nie usuwa uchybień wskazanych przez Kolegium (decyzja z dnia 20 grudnia 2017 roku). Ponowna analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest mniej obszerna niż uprzednio i nie rozwiewa wątpliwości wskazanych w decyzji organu odwoławczego. Działka sąsiednia nr [...] (ul. [...]), zlokalizowana naprzeciwko działki objętej wnioskiem, zabudowana jest budynkiem wielolokalowym (6 lokali), spełnia wymogi w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Prezydent w decyzji wskazuje średnie wartości wskaźnika powierzchni zabudowy dla analizowanego obszaru. Tymczasem w analizowanym obszarze znajdują się pojedyncze działki o wskaźnikach zabudowy wynoszących 56,65%, 67,5%, 75,2% oraz 78,30%, co zostało również wskazane w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odwołujący się stwierdził, iż wysokość 9m dla przedmiotowej inwestycji spełni w zupełności jego oczekiwania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po kolejnym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia 22 lipca 2022 roku (nr [...]) ponownie uchyliło rozstrzygnięcie o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawę do rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być interpretowane zawężająco, w szczególności poprzez dopuszczenie możliwości budowy wyłącznie budynków rodzajowo tożsamych z już istniejącymi. Skoro istniejąca już zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, to nowy obiekt może być zarówno budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jak i wielorodzinnym. Z uwagi na występowanie w analizowanym obszarze funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, realizacja planowanej inwestycji jest dopuszczalna, ponieważ stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu objętego analizą. Organ wskazał ponadto, że inwestor na wezwanie organu I Instancji do wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy wysokością planowanego budynku ujawnioną we wniosku (13m) oraz podaną na rysunkach (9m) wskazał, że oczekuje ustalenia wysokości budynku na 13m. Prezydent prawidłowo uznał, że planowany budynek nie kontynuuje parametru wysokości w analizowanym obszarze. Średnia wysokość budynku to 7,8m. Najwyższy budynek ma 11,8m. Natomiast budynki bezpośrednio sąsiadujące 9m. Jednak w odwołaniu inwestor deklaruje, że "wysokość 9 metrów dla przedmiotowej inwestycji w zupełności zaspokoi jego oczekiwania". Kolegium podniosło ponadto, że w jego ocenie inwestycja kontynuuje parametr powierzchni zabudowy pomimo, że przekracza wartość średnią 28%. W obszarze analizowanym występują działki o wyższym wskaźniku zabudowy niż projektowany (44,6%). Przy ocenie kontynuacji tego parametru nieuzasadnione jest przyjmowanie parametrów dotyczących li tylko zabudowy mieszkaniowej. Wnioskodawca nie przedłożył aktualnych zapewnień mediów do czego został prawidłowo zobowiązany przez organ I instancji. Jednak, co również wynika z odwołania, złożył on nowe wnioski do gestorów sieci i oczekuje na odpowiedź. Podsumowując Kolegium wskazało, że organ I instancji winien wziąć pod uwagę podczas ponownego rozpatrywania sprawy cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a., tak aby zasada przekonywania była wypełniona. Organ podkreślił ponadto, że z uwagi na specyfikę postępowania o ustalenie warunków zabudowy w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej nie jest możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), lecz konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku postępowania niezbędne jest sporządzeni analizy funkcji i cech zabudowy terenu o raz projektu decyzji przez osobę dysponująca szczególnymi kwalifikacjami. Tak sporządzony projekt musi być poddany uzgodnieniom , o których stanowi przepis art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Projekt decyzji sporządzony do zakwestionowanej odwołaniem decyzji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy. D. Ś., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystała z prawa sprzeciwu do sądu administracyjnego. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 61 ust. 1. pkt 1 u.p.z.p. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, pomimo tego iż brak było przesłanek do zastosowania tego przepisu. Kolegium powinno było merytorycznie rozstrzygnąć sprawę i wydać decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie strony skarżącej nie można zgodzić się z twierdzeniem SKO, że z uwagi wyłącznie na to, że na obszarze analizowanym znajduje się już zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, umożliwia to realizację również zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Słusznie wskazano w decyzji organu I instancji, iż planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy występującej na obszarze analizowanym. Biorąc pod uwagę zabudowę działek sąsiednich nie sposób uznać, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że planowana funkcja mieszkaniowa wielorodzinna spełniała przesłankę dobrego sąsiedztwa. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego oraz powstrzymanie zabudowy, której cech i funkcji nie sposób pogodzić z zastaną na danym terenie zabudową. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdziła, że na badanym obszarze nie ma budynku, który spełniałby wnioskowane kryteria, wobec czego zasadna była decyzja organu I instancji z uwagi na brak kontynuacji funkcji zabudowy. Funkcja mieszkaniowa jednorodzinna nie jest funkcją dominującą, lecz jedyną funkcją występującą w sąsiedztwie. Z tego względu nie sposób przyjąć, iż zabudowa wielorodzinna nie naruszy zasady dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy na wskazanym obszarze w ogóle taka funkcja nie występuje. Zabudowa istniejąca na działce nr [...] to budynek mieszkalny jednorodzinny z czterema lokalami. Zasadne było więc w tych okolicznościach wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta P.. Planowana inwestycja narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i nie jest możliwe na tym terenie ustalenie warunków zabudowy we wnioskowanym kształcie. Kolegium nie wykazało istnienia przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Organ I instancji nie naruszył przepisów proceduralnych w taki sposób, że mogło to mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji nie wymaga uzupełnienia w takim zakresie, w jakim nie mógłby tego dokonać organ II instancji. Uzasadnienie decyzji Kolegium nie wskazuje przyczyn braku zastosowania art. 136 K.p.a. Kolegium nie wyjaśnia jakie okoliczności wpłynęły na uznanie, iż decyzja Prezydenta Miasta P. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Twierdzenie organu odwoławczego, że specyfika postępowania uniemożliwia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie jest słuszne na gruncie przedmiotowej sprawy. Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 lipca 2022 roku wywiódł również D. K.. Skarżący wskazał, iż w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 19 kwietnia 2022 roku wnosił o uchylenie skarżonej decyzji oraz o wydanie przez SKO decyzji reformatoryjnej. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, wskazując na okoliczność procedowania przedmiotowej sprawy od 2017 roku skarżący przyjął, iż jego sprzeciw jest zasadny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do uwzględnienia sprzeciwów i wniosło o ich oddalenie. Sprawy ze sprzeciwu D. Ś. oraz D. K. połączono do ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod wspólną sygn. akt IV SA/Po 143/23. Tak połączone sprawy, postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2023 roku, zostały skierowane do rozpoznania na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 roku o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zarządzenia w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do art. 64a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e P.p.s.a.). W takiej sprawie jak niniejsza sąd administracyjny nie odnosi się do merytorycznego załatwienia sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie znajduje usprawiedliwienia w przesłankach wskazanych w powołanym powyżej przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw i uchylić decyzję w całości (art. 151a §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Po rozpoznaniu sprawy w powyższym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciwy należało uznać za usprawiedliwione. Przepis art. 64e P.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe prowadzone na skutek sprzeciwu oraz postępowania prowadzone na skutek skargi. Skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e P.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Skoro w niniejszym postępowaniu poza kontrolą sądu pozostają kwestie prawidłowości wykładni i zastosowania prawa materialnego, to brak jest podstaw prawny do oceny słuszności argumentacji wskazującej na zasadność ustalenia, bądź też odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Przedmiot wyrokowania, oceny legalności, w niniejszej sprawie stanowią wyłącznie kwestie dotyczące prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm.; dalej w skrócie "K.p.a.") w kontekście wykładni prawa materialnego przyjętej i zastosowanej w sprawie przez organy administracji publicznej. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanego powyżej przepisu. Analiza uzasadnienia kwestionowanej decyzji doprowadziła Sad do przekonania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało, aby rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta P. wydane zostało z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. Brak jest podstaw do przyjmowania stanowiska, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, czy też art. 107 § 3 K.p.a. Po analizie dowodów zgromadzonych w aktach administracyjnych Sąd nie ujawniał, aby rozstrzygniecie Prezydent Miasta P. zostało wydane bez poszanowania dla treści i wyników analiz urbanistycznych sporządzonych w kontrolowanej sprawie. Treść dowodów włączonych do akta sprawy i poczynione na ich podstawie ustalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a także zbudowana na tych ustaleniach argumentacja sprzeciwów, nakazują przyjmować, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie ma sporu, co ustaleń przyjmowanych za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Ani organ odwoławczy, ani strony postępowania sądowego, nie wskazują, aby treść decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy została wydana bez poszanowania dla ustaleń poczynionych w analizach urbanistycznych. Dostrzegać również należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze na potrzeby wydanej decyzji, a także strony postępowania na potrzeby wnoszonych sprzeciwów, budują zarzuty i argumentację na ich poparcie odwołując się do treści sporządzonych w sprawie analiz urbanistycznych. Zasadne jest zatem przyjmować, że wskazane wyżej podmioty (organ odwoławczy i strony wnoszące sprzeciwy) przyjmują ocenę, iż dwie analizy urbanistyczne sporządzone na potrzeby rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy przedstawiają pełny, rzeczywisty i aktualny stan zagospodarowania w obszarze objętym analizą. Skoro organ odwoławczy i strony nie kwestionują prawidłowości i rzetelności analizy urbanistycznej, a także nie wskazują, aby decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie uwzględniała treści i wyników analizy urbanistycznej, to brak jest podstaw do przyjmowania stanowiska, że Prezydent Miasta P. wydał decyzję z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, czy art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Brak jest podstaw do przyjmowania stanowiska, że decyzja Prezydenta Miasta P. została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, które w skutkach prowadziłoby do tego, że merytoryczne rozstrzygniecie sprawy w postępowaniu odwoławczym było niemożliwe z uwagi na zasadę dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), bo konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sprawa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z garażem podziemnym na terenie działki nr [...], ark. [...], obręb N., położonej w P. przy ul. [...] została wszczęta wnioskiem z dnia z dnia 13 stycznia 2017 roku. Prezydent Miasta P. już dwukrotnie odmawiał ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze już po raz drugi skorzystało z kompetencji wydania decyzji kasacyjnej. Z analizy wydanych w kontrolowanej sprawie rozstrzygnięć, ponad wszelką wątpliwość wynika, że Prezydent Miasta P. usunął braki wskazane w pierwotnej decyzji kasacyjnej, w tym te dotyczące rozbieżności w zakresie wysokości planowanego budynku podawanej we wniosku oraz wskazywanej na rysunkach. Inwestor na wezwanie Prezydenta Miasta P. jednoznacznie wskazał, że planowany do pobudowania wielorodzinny budynek mieszkalny ma mieć wysokość 13m. Zawarta w odwołaniu inwestora deklaracja, że "wysokość 9 metrów dla przedmiotowej inwestycji w zupełności zaspokoi jego oczekiwania" nie może zostać rozpoznana jako naruszenie przepisów postępowania przez Prezydenta Miasta P.. Organ I instancji był związany treścią wniosku, a strona zachowuje możliwość złożenia kolejnego wniosku z innymi parametrami planowanego budynku, czyli także, co do jego wysokości. Brak wykonania wezwania Prezydenta Miasta P. do przedłożenia dokumentów wskazujących, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, oraz złożenie nowych wniosków w tym zakresie na etapie postępowania odwoławczego również nie może zostać rozpoznane, jako naruszenie przepisów postępowania przez Prezydenta Miasta P.. Zaistnienia przesłanek aktualizujących kompetencję do wydania decyzji kasacyjnej nie dowodzi stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do tego, że planowana inwestycja kontynuuje zarówno funkcję zabudowy, jak i parametr powierzchni zabudowy występujące w obszarze analizowanym. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie wynika, aby rozbieżność stanowisk pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym a Prezydentem Miasta P., co do spełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy oraz parametru wskaźnika powierzchni zabudowy, należało wiązać z takim naruszeniem przepisów postępowania, które ma ten skutek, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prezydenta Miasta P. zgodnie z treścią analiz urbanistycznych włączonych do akt sprawy przyjmuje, że analizowanym obszarze występuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa. Organ uznaje, że fakt występowania w budynku przy ul. [...], aż sześciu lokali mieszkalnych niekoniecznie oznacza, iż mamy do czynienia z zabudowa wielorodzinną. Budynek został zrealizowany w oparciu o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Analizując funkcje zabudowy należy mieć na uwadze, czy dany budynek jest użytkowany w sposób legalny. Takie stanowisko nie wykazuje sprzeczności ze stanowiskiem inwestora, który w odwołaniu podnosi, że "działka sąsiednia nr [...] przy ul. [...], zlokalizowana naprzeciwko działki objętej wnioskiem, zabudowana jest budynkiem wielolokalowym (6 lokali)". Argumentacja uzasadnienia zaskarżonej decyzji dowodzi, że Kolegium nie przeprowadziło oceny prawidłowości decyzji Prezydenta Miasta P. w kontekście stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, które przyjmuje, że "(...) przypisanie tego samego znaczenia pojęciom funkcji zabudowy i rodzaju zabudowy naruszałoby zakaz tzw. wykładni synonimicznej, polegający na tym, że różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia. Skoro prawodawca posługuje się w powołanych przepisach odmiennymi pojęciami "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy", jego intencją nie mogło być nadanie im jednakowego znaczenia. Rozróżnienie pojęć "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "rodzaju zabudowy" nie oznacza bynajmniej, że rodzaj zabudowy nie determinuje rozstrzygnięcia organu administracji rozpatrującego wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje bowiem wziąć pod uwagę - poza funkcją zabudowy - także parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną obiektów budowlanych, linię zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (wyrok NSA z 28.10.2015 r., II OSK 422/14, LEX nr 2002680). Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 oraz § 2a K.p.a. jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, to organ odwoławczy, korzystając z kompetencji do uchylenia zaskarżonej decyzję w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Dostrzegać przy tym należy, że określenie wytycznych w zakresie wykładni przepisów nie zobowiązuje organu pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści. Przepis art. 138 § 4 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego na znajduje zastosowania w kontrolowanej sprawie. Ewentualny brak poszanowania przy ponownym rozstrzyganiu sprawy dla wytycznych, co do wykładni przepisów prawa materialnego, niewątpliwie stanowiłby o naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 8 w związku z art. 138 § 2a K.p.a., lecz nie dowodzi braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który jest konieczny do jej załatwienia, mającego na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przypomnieć również należy, że z żadnego przepisu u.p.z.p, jak i jakiejkolwiek innej ustawy nie wynika wprost, by nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy (wyrok WSA w Gliwicach z 15.11.2021 r., II SA/Gl 1302/21, LEX nr 3263665). Wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dowodzi, że - rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy - organ II instancji nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (wyrok NSA z 8.11.2011 r., II OSK 1564/10, LEX nr 1132096). Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151a §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględnił sprzeciwy i uchylił kwestionowaną decyzję w całości. Sąd nie ujawnił podstaw uzasadniających nałożenie grzywny na skarżony organ. O zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z §14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018, poz. 265 ze zm.). Na rzecz D. K. zasądzona została kwotę 100 zł z tytułu uiszczonego wpisu od sprzeciwu. Do niezbędnych kosztów postępowania poniesionych przez D. Ś. w kwocie 597 zł zaliczono: wpis od sprzeciwu (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).