IV SA/Po 1350/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia Izabela Bąk-Marciniak (spr) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 września 2020 r. sprawy ze sprzeciwu D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D. S. kwotę [...]zł ( [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2019 r. Nr [...] ustalono na wniosek D. S. środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie obory dla 85 sztuk bydła opasowego (65 DJP)", zlokalizowanego na działkach nr [...] w obrębie geodezyjnym P. ., gmina K.. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. B. wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postepowania w I instancji w całości. W odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy; art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i nie odniesienie się do nowego stanu prawego tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wskazań wcześniejszej decyzji organu odwoławczego. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r., Nr [...] uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia SKO przedstawiło stan faktyczny sprawy oraz przytoczyło treść przepisów prawa oraz orzeczeń sądów, mających zdaniem organu zastosowanie w sprawie. W ocenie Kolegium z przedstawionego w Raporcie opisu wariantów wynika, że nie spełnia on wymogów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.i.ś. Mianowicie zamiast trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.i.ś. opisano "wariant proponowany przez Wnioskodawcę" (str. 26 Raportu), "wariant alternatywny" (str. 27 Raportu), jednocześnie wskazując, że wariantem najkorzystniejszym dla środowiska jest wariant proponowany przez Inwestora. W ocenie organu odwoławczego przedstawienie minimum trzech wariantów pozwala na utworzenie siatki porównawczej, na gruncie której organ weryfikuje proponowany wariant, który może być zaakceptowany przez organ. Przy czym wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest trzecim z wariantów, którego opis powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jednocześnie zdaniem organu odwoławczego w opisie poszczególnych wariantów powinny być zachowane odpowiednie proporcje w zakresie przedstawienia ich parametrów, zwłaszcza tych dających się porównać. Zatem organ I instancji powinien wezwać wnioskodawcę m.in., do przedstawienia pełnej analizy wymaganych ustawą trzech wariantów. Ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy od woli i uznania, a także od oceny inwestora. Zatem w opisie poszczególnych wariantów powinny być zachowane jednakowe proporcje. Nie budzi wątpliwości organu odwoławczego, że przedmiotowy Raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko nie zawiera prawidłowej analizy wariantów wymaganych przez ustawodawcę w powyższym przepisie. W ocenie SKO wprawdzie pozytywne stanowiska właściwych organów uzgadniających nie są bezwzględnie wiążące dla organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia oraz nie obligują organu prowadzącego postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to w takiej sytuacji organ winien wskazać uzasadnione przyczyny, z powodu których nie akceptowałby np. któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego lub w opinii. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że organom uzgadniającym i opiniującym musi być zawsze przedłożony wniosek o wydanie decyzji środowiskowej oraz Raportu z ich finalną, uzupełnioną treścią celem uzyskania opinii środowiskowej w oparciu o wniosek i Raport, który uległ zmianie (doprecyzowano je i uzupełniono). Nie przedłożenie ww. organom wszystkich uzupełnień Raportu czy też innej dokumentacji mogącej mieć wpływ na stanowisko tych organów stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 1 u.o.i.ś.. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dopuścił się nie tylko naruszenia przepisów ustaw o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) oraz ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy. W ocenie organu odwoławczego dokonanie powyższych ustaleń w oparciu o przepis art. 136 k.p.a. przez organ I instancji w toku postępowania odwoławczego stanowiłoby rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sprzeciw od powyższej decyzji złożył do Sądu D. S. wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie od organu kosztów postepowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 138 § 2 KPA w związku z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "u.o.i.ś."), poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie, że raport oddziaływania na środowisko przedłożony w toku postępowania administracyjnego nie zawiera prawidłowej analizy wymaganych przepisami trzech wariantów planowanego przedsięwzięcia, b) art 138 § 2 KPA w związku z art. 37 u.o.i.ś., poprzez ich błędne zastosowanie i ustalenie przez organ II instancji, że organ I instancji nie wskazał w treści decyzji w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, c) art. 138 § 2 KPA w związku z art. 7 i 77 KPA, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że organ I instancji nie dopełnił obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy, w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia decyzji organu II instancji nie wynika jakiego rodzaju uchybień dopuścił się organ I instancji, w jakim zakresie zebrany materiał dowodowy i jego ocena była niepełna i wadliwa i jaki był ich wpływ na wynik postępowania, d) art. 138 § 2 KPA w związku z art. 7 i 77 KPA, poprzez błędne przyjęcie przez organ II instancji, że ustalenia decyzji organu I instancji w zakresie wód opadowych i roztopowych nie są precyzyjne i jednoznaczne, w sytuacji w której z treści decyzji organu II instancji nie wynika z jakich powodów organ II instancji doszedł do takiego wniosku. W ocenie skarżącego organ II instancji w sposób wadliwy dokonał oceny treści raportu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (dalej: "raport"), ustalając iż nie spełnia on wymogów stawianych przez przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.o.i.ś. W opinii skarżącego raport został przygotowany prawidłowo, przy zastosowaniu przepisów prawa. W zaskarżonej decyzji SKO odnosi się do treści raportu z [...] lipca 2018 r., z pominięciem treści aneksu do raportu z [...] września 2018 r. Zwrócono uwagę, że w raporcie wspomniano o następujących wariantach przedsięwzięcia: 1) Wariant proponowany przez Wnioskodawcę – czyli wariant polegający na budowie obory i hodowli bydła opasowego do 68 DJP, na ściółce głębokiej, bez uwięzi; 2) Wariant alternatywny - czyli wariant polegający na budowie obory i hodowli bydła opasowego do 68 DJP, w systemie bezściółkowym; 3) Racjonalny wariant najkorzystniejszego dla środowiska - czyli wariant polegający na budowie obory i hodowli bydła opasowego do 68 DJP, na ściółce głębokiej, bez uwięzi - zbieżny z propozycją Inwestora. Ponadto, po wezwaniu do uzupełnienia przez RDOŚ w P. w aneksie do raportu przedstawiono dodatkowy wariant, a mianowicie: 4) Wariant alternatywny - czyli wariant polegający na budowie obory i hodowli bydła opasowego do 137.6 DJP (tj. maksymalnej obsadzie bydła na powierzchni planowanego budynku inwentarskiego), na ściółce głębokiej, bez uwięzi. W przedmiotowym raporcie dokonano obliczeń wielkości i rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń gazowo pyłowych dla powyżej określonej obsady bydła w przeliczeniu na DJP. Sytuacja ta była wynikiem opinii RDOŚ określającej zakres raportu. Skarżący podniósł, że Organ II instancji pominął zupełnie, iż w treści decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] października 2019 r. wskazano, iż: całość materiałów zgromadzonych w sprawie, w tym zarzuty strony została wzięta pod uwagę przez Wójta Gminy K. w toku ustalania warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia w ramach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (str. 7 decyzji organu I instancji). W konsekwencji nie sposób stwierdzić, że organ II instancji prawidłowo dokonał oceny decyzji organu I instancji jako naruszającej art. 37 u.o.i.ś. W ocenie skarżącego Organ II instancji w żadnej mierze nie wyjaśnił na czym miały polegać błędy i uchybienia organu I instancji, a które stanowiłyby naruszenie przepisów art. 7 i 77 KPA. Ponadto w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ II instancji ograniczył się w przedmiotowym zakresie jedynie do zacytowania samych postanowień decyzji, w ogóle nie dokonując ich analizy pod kątem wymogów stawianych przepisami prawa. Organ II instancji w szczególności nie wskazał, na czym ów brak precyzji i niejednoznaczność polegała oraz w jakiś sposób kwestia wód opadowych i roztopowych powinna być uregulowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Sprawując powyższą kontrolę, w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a.") sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny, niezależenie od zarzutów skargi, stwierdził konieczność zastosowania w niniejszej sprawę przepisu art. 145 § 2 p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że postępowanie administracyjne ukształtowane zostało mocą regulacji konstytucyjnych i ustawowych jako postępowanie dwuinstancyjne, zatem uruchomienie procedury kontroli instancyjnej orzeczenia organu pierwszej instancji przez organ wyższego stopnia, oparte zostało wyłącznie na zasadzie skargowości. Oznacza to, że organ odwoławczy może podjąć czynności procesowe w postępowaniu drugoinstancyjnym, tylko wskutek czynności strony jaką jest wniesienie zwyczajnego środka zaskarżenia (odwołania lub zażalenia). W konsekwencji uprawnienie do działania organu odwoławczego powstaje jedynie wówczas, gdy strona postępowania administracyjnego - jako uprawniony podmiot - wystąpi z odpowiednim podaniem (odwołaniem, zażaleniem), co prowadzi do przeniesienia kompetencji orzeczniczych na ten organ. Inaczej mówiąc, dopiero po wniesieniu odwołania przez stronę postępowania, organ drugiej instancji uzyskuje uprawnienia do podjęcia czynności procesowych zmierzających do weryfikacji zaskarżonej decyzji i ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, czego wyrazem jest wydane przez niego orzeczenie administracyjne. Odwołanie - w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - stanowi podanie o którym mowa w art. 63 § 1 k.p.a. Fakt, że odwołanie nie musi spełniać szczególnych wymogów co do treści, nie oznacza jednak, że nie musi ono spełniać minimalnych wymogów formalnych jakie ustawodawca przewidział dla podań wnoszonych w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie - obok innych elementów - musi być podpisane przez wnoszącego podanie. Co do zasady przy podaniu pisemnym, podpis powinien być własnoręczny. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, że podpis własnoręczny to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny. Zatem tylko złożenie takiego podpisu na podaniu, może być kwalifikowane jako spełnienie wskazanego wymogu formalnego (pomijając uregulowanie zawarte w art. 63 § 3a k.p.a, gdyż w niniejszej sprawie nie występuje uregulowana tam sytuacja). Nie może zatem budzić wątpliwości, że choć postępowanie administracyjne (w tym również odwoławcze) charakteryzuje się niskim stopniem sformalizowania, to dopiero wniesienie odwołania spełniającego wymagania formalne określone w art. 63 k.p.a., pozwala właściwemu organowi na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa organ do którego takie podanie wniesiono, zobowiązany jest wezwać wnoszącego podanie do uzupełnienia braku formalnego, w terminie 7 dni, z pouczeniem o konsekwencji nie zastosowania się do wezwania (pozostawienia podania bez rozpatrzenia). Przepis art. 64 § 2 k.p.a. wiąże również organ odwoławczy. Oznacza to, że w sytuacji braku podpisu pod odwołaniem, na podstawie ww. normy organ odwoławczy powinien wezwać wnoszącego podanie do jego podpisania ze stosownym pouczeniem o konsekwencjach nieusunięcia tego braku. Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę wynika, że zawierają one pismo z dnia [...] października 2019 r. stanowiące odwołanie M. B.. Pismo to skierowane do SKO wniesione zostało do organu pierwszej instancji. Do siedziby organu wpłynęło w dniu [...] listopada 2019 r. Z akt wynika również, że to właśnie ten dokument przekazany został przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 132 k.p.a. do SKO., w wyniku czego podjęta została zaskarżona obecnie decyzja. Przekazując odwołanie organ I instancji poinformował jednocześnie, że odwołanie nie zostało podpisane przez wnoszącą je osobę. Z akt nie wynika, by SKO wzywało odwołującego do podpisania podania. Brak również w aktach odwołania, które zostałoby podpisane przez wnoszącego je M. B.. Brak podpisu pod odwołaniem stanowi brak formalny tego pisma, który uniemożliwiał nadanie temu środkowi prawnemu dalszego biegu. Usunięcie zaś wskazanej przeszkody w rozpoznaniu odwołania powinno nastąpić poprzez wezwanie wnoszącego odwołanie, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do podpisania odwołania, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Pomimo zaistniałego braku formalnego odwołania, SKO nie zastosowało się do nakazu płynącego z art. 64 § 2 k.p.a. i nie wezwało strony do jego usunięcia. W konsekwencji wbrew ciążącym na organie powinnościom, nie dokonał on wyczerpującej kontroli formalnej odwołania przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy, w rezultacie czego nie został usunięty brak procesowy mający istotne znaczenie dla prawidłowości wszczęcia postępowania odwoławczego. Odwołanie nie podpisane przez stronę - do czasu usunięcia tego braku - nie mogło bowiem wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego i nie uprawniało SKO do podjęcia jakiejkolwiek czynności orzeczniczej. Pomimo tego, organ wydał decyzję w toku instancji odwoławczej w której orzekł co do istoty sprawy. Takie działanie spowodowało, że decyzja odwoławcza wydana została z oczywistym naruszeniem zasady skargowości na której oparta jest instytucja odwołania, gdyż organ dokonał czynności orzeczniczej, którą mógł dokonać jedynie na skutek odwołania spełniającego wymogi formalne określone w art. 63 k.p.a. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy działał bez odwołania w wyniku czego wydał swoją decyzję z urzędu. W wyroku z dnia 18 maja 1994 r., SA/Gd 2365/93 (Wspólnota 1995, Nr 2, s. 16) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą podanie powoduje, że organ drugiej instancji bez podstawy prawnej wystąpił w charakterze organu odwoławczego. Podobnie w wyroku z dnia 15 września 2000 r. (sygn. akt III 417/00, LEX nr 47217) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak podpisu pod odwołaniem uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania tj. możliwość jego rozpoznania. W tych okolicznościach należało przyjąć, że również zaskarżona decyzja - podjęta bez uprzedniego wezwania do usunięcia braku odwołania przez własnoręczne podpisanie go przez stronę - wydana została przez ten organ z urzędu, a więc z rażącym naruszeniem prawa i jako taka, dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1157/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Po 875/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt: II SA/Łd 1431/10 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 902/16). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu z powodu rażącego naruszenia prawa powoduje bowiem powrót sprawy na etap administracyjnego postępowania odwoławczego, w ramach którego organ będzie zobligowany do wezwania wnoszącego pismo do usunięcia braku formalnego odwołania, co - jeśli nastąpi - będzie stanowiło podstawę do rozpatrzenia odwołania. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art.64d § 1 ustawy - p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono w pkt. 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).