IV SA/Po 129/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "M. " z siedzibą w P. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 06 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę w całości.

Stowarzyszenie "M. " z siedzibą w P. , działając przez pełnomocnika, pismem z dnia 10 listopada 2022 roku wystąpiło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: "PINB") z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "posadowienia kontenera obiektu toalety publicznej w pierwotnym miejscu zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem na działce nr [...] w P. ". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia 29 listopada 2022 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 31 § 2 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania. Organ wskazał, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania z urzędu zgodnie z żądaniem jest fakt, że Stowarzyszenie nie wykazało by jego cele regulaminowe uzasadniały konkretnie wszczęcie ww. postępowania i by przemawiał za tym interes społeczny. Według organu samo stwierdzenie i wyliczenie, iż cele statutowe Stowarzyszenia, tj. troska o wykorzystanie działek budowlanych zgodnie z przeznaczeniem oraz dbałość o zachowanie ładu przestrzennego nie jest równoznaczna z wykazaniem interesu społecznego oraz wytłumaczeniem konieczności wszczęcia postępowania w sprawie posadowienia kontenera. Ponadto organ wskazał, że Stowarzyszenie liczące 6 członków nie wyjaśniło w jaki sposób wiedza wnioskodawcy, fachowość i doświadczenie w danym obszarze tematycznym, a także profesjonalizm i rozeznanie w sprawie przemawiają za wszczęciem postępowania z urzędu. Pismem z dnia 27 grudnia 2022 r. Stowarzyszenie wniosło zażalenie na powyższe postanowienie PINB z 29 listopada 2022 r. Wskazano, że Stowarzyszenie nie jest zadowolone z wydanego postanowienia i w jego ocenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślono, że w orzecznictwie został wyrażony pogląd, iż ochrona ładu przestrzennego stanowi wartość, która mieści się w pojęciu interesu społecznego, natomiast celem Stowarzyszenia jest troska o wykorzystanie działek budowlanych zgodnie z przeznaczeniem (pkt 6.2 regulaminu) oraz dbałość o zachowanie ładu przestrzennego (pkt 6.4. regulaminu). W ocenie Stowarzyszenia posadowienie kontenera – toalety publicznej w miejscu, w którym go być nie powinno, niewątpliwie stanowi element ładu przestrzennego i ten ład narusza, dlatego przedmiotowe żądanie jest zgodne z celami Stowarzyszenia oraz z interesem społecznym. Stowarzyszenie wskazało również, że sposób postępowania PINB w S. narusza zasady ogólne k.p.a. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 6 lutego 2023 roku, znak [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna - m.in. stowarzyszenie może występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu w przypadku gdy takie postępowanie administracyjne się toczy i jest to uzasadnione celami statusowymi organizacji i przemawia za tym interes społeczny. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał m.in., że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, a samo odwoływanie się do celów statutowych organizacji, nie jest wystarczające do przyjęcia, że interes społeczny w danej sprawie przemawia za podjęciem przez organ działań żądanych przez tę organizację. Organ wskazał, że Stowarzyszenie "M. " zostało wpisane do Wykazu Stowarzyszeń Zwykłych przez Starostę S. pod numerem [...]. Stowarzyszenie posiada regulamin (statut) z którego wynika, że do celów stowarzyszenia należy: dążenie do ustalenia przez Gminę P. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; wykorzystywanie działek budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem; racjonalne wykorzystywanie obszarów chronionych; działanie na rzecz miejscowości P. tj. dla jego dobra i zrównoważonego rozwoju oraz zachowania ładu przestrzennego; działanie na rzecz poszanowania praworządności, ochrony prawa i przestrzegania porządku publicznego w szczególności poprzez wnoszenie podań, skarg i wniosków do organów administracji publicznej oraz skargi i pism do sądów administracyjnych; przywracanie pamięci o historii P. oraz ochrona dziedzictwa kulturowego. Według organu cele statutowe są na tyle ogólne, iż nie można ich powiązać z żądaniem wszczęcia postępowania o które wnosi Stowarzyszenie. W żaden sposób Stowarzyszenie nie reprezentuje interesu społecznego, a jeżeli nawet reprezentuje, to jest to bardzo szeroki krąg (bliżej nieokreślony), tym samym nie można mówić, iż interes organizacji społecznej jest skonkretyzowany. Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć tylko i wyłącznym interesom samej organizacji społecznej czy jej poszczególnych członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem organów administracji publicznej. Organ podkreślił, iż Stowarzyszenie nie reprezentuje osoby fizycznej w jej sprawie indywidualnej. Nadto w przypadku gdy członkowie stowarzyszenia nie są stronami postępowania administracyjnego w myśl art. 28 k.p.a., nie mogą wykorzystywać Stowarzyszenia by jako organizacja społeczna uczestniczyć w danym postępowaniu na prawach strony. Organ nie podzielił argumentów wyrażonych w zażaleniu, ponieważ cele organizacji społecznej muszą być tożsame z celami postępowania administracyjnego i mimo że organizacja realizuje te cele na innych płaszczyznach, to jednak musi istnieć merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ (lub mającego być wszczętym z urzędu na wniosek organizacji społecznej) z celem działania organizacji społecznej w sposób skonkretyzowany, określony w jej statucie. Jak wskazał organ powiatowy, przed PINB toczyły się już postępowania administracyjne z inicjatywy Stowarzyszenia i wszystkie były nakierowane na nieruchomość tylko i wyłącznie T. R.. Odnośnie zarzutów dotyczących działalności PINB, organ wskazał iż Stowarzyszenie w żaden sposób ich nie poparło, ani również nie przedstawiło stosownych dowodów na wskazywane przez siebie okoliczności, zatem należy uznać je, iż są one efektem niezadowolenia strony z wydanego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez organ powiatowy. Stowarzyszenie "M. " z siedzibą w P. , reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skorzystało z prawa skargi do sądu administracyjnego. Stowarzyszenie wniosło o: 1. uwzględnienie skargi przez WWINB w trybie autokontroli poprzez uchylenie zaskarżanego, własnego postanowienia znak: [...] z dnia 06.02.2023 r. i wydanie nowego orzeczenia, 2. uchylenie postanowienia WWINB znak sprawy: [...] z dnia 06.02.2023 r. oraz poprzedzającego go postanowienia PINB w S. znak: [...] z dnia 29.11.2022 r przez WSA w Poznaniu w przypadku nieuwzględnienia skargi przez WWINB w trybie autokontroli, 3. zasądzenie od WWINB na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kosztów postępowania. Stowarzyszenie wskazało, że wadliwie ocenił, że cele regulaminowe Stowarzyszenia M. nie uzasadniają wszczęcia postępowania naprawczego w przedmiocie budowy toalety publicznej i że za wszczęciem takiego postępowania nie przemawia interes społeczny. Stowarzyszenie wskazało, że nie zgadza się ze stanowiskiem WWINB, że cele zapisane w Regulaminie nie są szczegółowe i że nie mają związku z przedmiotem sprawy tj. budową toalety publicznej na działce nr [...] w P. . Wskazano, że celem Stowarzyszenia jest m.in.: 1. dążenie do uchwalenia przez gminę P. MPZP (pkt 6.1 regulaminu); stosownie do art. 1 ust. 1 upzp podstawą planowania przestrzennego jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój; a zatem nie ulega najmniejszej wątpliwości, że celem Stowarzyszenia jest dążenie właśnie do zachowania na terenie P. ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju; dążenie to zostało doprecyzowane w kolejnych zapisach celów Stowarzyszenia, 2. troska o wykorzystanie działek budowlanych zgodnie z przeznaczeniem (pkt 6.2 regulaminu); zapis ten należy rozumieć w ten sposób, że Stowarzyszenie będzie podejmowało starania o to, aby działki były zagospodarowane zgodnie z prawem tj. MPZP, a przy jego braku zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy; niewątpliwie zapis ten dotyczy także spraw związanych z budową wszelkich obiektów budowlanych, których istnienie, co jest oczywiste, musi być zgodny z MPZP lub decyzją o w.z., 3. dbałość o zachowanie ładu przestrzennego (pkt 6.4 regulaminu); w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zaś jednym z czynników ładu przestrzennego jest odpowiednia zabudowa - ukształtowanie przestrzeni (zabudowa terenu). Wobec powyższego nie ulega najmniejszej wątpliwości, że istnieje bardzo wyraźny i szczegółowo zapisany w regulaminie, związek pomiędzy zabudowa działek na terenie P. a celami statutowymi (tu: regulaminowymi) Stowarzyszenia. W przedmiotowej sprawie dokonana zabudowa - budowa toalety publicznej jest nie tylko niezgodna z prawem, ale też ingeruje swoim działaniem w prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości zrzeszonych w Stowarzyszeniu. Ingerencja ta polega np. na zakłócaniu ciszy poprzez nadmierny hałas imprez zorganizowanych przez "M. " (zwiększony ruch pojazdów, głośna muzyka itp.). Stowarzyszenie wskazało, że w orzecznictwie został wyrażony pogląd, iż ochrona ładu przestrzennego stanowi wartość, która mieści się w pojęciu interesu społecznego. Niewątpliwie wartością podlegającą prawnej ochronie jest ład przestrzenny. Ochrona ładu przestrzennego jest dobrem publicznym, a zatem leży w interesie publicznym. Co do zasady pierwszeństwo przysługuje dobru publicznemu (jakim jest ochrona ładu przestrzennego) przed interesem prywatnym - prymat ładu przestrzennego nad prawem własności - patrz: CBOSA sygn. akt II OSK 1454/06. Budowa toalety publicznej na działce nr [...] w ogóle nie powinna mieć miejsca. Budowa ta niewątpliwie nie tylko stanowi element ładu przestrzennego, ale ten ład zwyczajnie narusza, a zatem nie ulega najmniejszej wątpliwości, że żądanie Stowarzyszenia było zgodne z celami Stowarzyszenia oraz z interesem społecznym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259 ze zm.; dalej w skrócie P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na postanowienie Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważności, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Sprawy ze skarg dotyczących postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z treścią art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022, poz. 2000; dalej w skrócie K.p.a.) organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, organ postanawia wszczęciu postępowania z urzędu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organizacji społecznej służy zażalenie. Z treści powołanej regulacji wynika, że samo złożenie przez organizację społeczną wniosku o wszczęcia postępowania nie wywołuje skutku w postaci uzyskania statusu uczestnika postępowania na prawach strony. Skutek taki pojawia się dopiero po wydaniu stosownego aktu administracyjnego, postanowienia o wszczęciu postępowania, czy też dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 §3 K.p.a.) . Do przesłanek zasadności wniosku o wszczęcie postępowania należą cele statutowe organizacji oraz interes społeczny, który ma przemawiać za udziałem danej organizacji w konkretnym postępowaniu administracyjnym. Z regulaminu Stowarzyszenia wynika, że jego celem jest m.in. troska o wykorzystanie działek budowlanych zgodnie z przeznaczeniem (pkt 6.2 regulaminu) oraz dbałość o zachowanie ładu przestrzennego (pkt 6.4. regulaminu). Należy więc uznać, że powyższe cele uzasadniają wniosek o wszczęcie postępowania w zakresie legalności posadowienia obiektu na działce budowlanej (w tym przypadku kontener – toaleta). Rzeczywisty spór dotyczy jednak drugiej z przesłanek warunkujących uwzględnienie żądania wszczęcia postępowania z urzędu, a mianowicie tego, czy interes społeczny przemawia za uwzględnieniem wniosku Stowarzyszenia "M. ". Strona skarżąca jest przekonana, że skoro zakresem zapisanych w regulaminie celów statutowych organizacji społecznej objęty jest przedmiot danego postępowania administracyjnego, to jako skutek prawny należy przyjmować, iż za uwzględnieniem żądania organizacji społecznej automatycznie/konsekwentnie przemawia także interes społeczny. Sąd nie podziela prezentowanej powyżej oceny. Objęcie celami statutowymi przedmiotu sprawy, w której Stowarzyszenie zgłosiło żądanie wszczęcia postępowania z urzędu, przesądza jedynie o tym, że zgłoszone żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, która z takim żądaniem wystąpiła. Przyjmować jednocześnie należy, że oddzielną i samodzielną przesłanką oceny zasadności żądania organizacji społecznej zgłoszonego w trybie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. jest to, czy za wszczęciem postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby "przemawia interes społeczny" . Zatem nawet wówczas, gdy żądanie organizacji społecznej dotyczące wszczęcia postępowania z urzędu jest uzasadnione jej celami statutowymi, to organ administracji publicznej może uznać takie żądanie za niezasadne z uwagi na to, że interes społeczny nie przemawia za uwzględnieniem zgłoszonego żądania. O tym czy interes społeczny przemawia za wszczęciem postępowania z urzędu w konkretnej sprawie (udziałem organizacji społecznej w konkretnym postępowaniu administracyjnym) rozstrzygać należy przez pryzmat realizacji celów postępowania administracyjnego, które obejmują w szczególności praworządność (art. 6 K.p.a.), zasadę prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a także wnikliwe i szybkie załatwienie sprawy możliwie najprostszymi środkami (art. 12 § 1 i § 2 K.p.a.). Analiza uzasadnienia kwestionowanego skargą postanowienia doprowadziła Sąd do przekonania, że organy w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy przeprowadziły zgodą z prawem ocenę okoliczności sprawy w aspekcie tego, czy interes społeczny przemawia za uwzględnieniem wniosku Stowarzyszenia "M. " o wszczęcie administracyjnego postępowania w sprawie posadowienia kontenera – obiektu toalety publicznej na działce nr [...]. W tym miejscu należy wskazać, że Sąd w wyroku z 26.01.2023 r. o sygn. akt IV SA/Po 789/22 oddalił skargę w zakresie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia M. z siedzibą w P. na prawach strony do udziału w postępowaniu w przedmiocie "posadowienia kontenera obiektu toalety publicznej w pierwotnym miejscu zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem na działce nr [...] w P. ". Sąd wskazuje, że organ administracji publicznej przy rozpoznawaniu żądania organizacji społecznej zgłoszonego w trybie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. nie jest obowiązany do poszukiwania z urzędu okoliczność faktycznych przemawiających za uwzględnieniem zgłoszonego żądania, lecz jedynie do rozważenia tych powoływanych przez organizację społeczna lub znanych z urzędu. Ciężar wykazania przesłanek wszczęcia postępowania, jak i dopuszczenia do udziału w postępowaniu, spoczywa na organizacji społecznej (wyrok WSA w Krakowie z 14.11.2019 r., II SA/Kr 831/19, LEX nr 275519; wyrok NSA z 13.01.2015 r., II GSK 2041/13, LEX nr 1634780). Taką wykładnię i ocenę a contrario potwierdza treść przepisów art. 30 § 4 i § 5 K.p.a. Analiza treści wniosku o wszczęcie postępowania, argumentacja powołana w zażaleniu, a także argumentacja powołana w uzasadnieniu skargi, w ocenie Sądu, potwierdzają prawidłowość stanowiska organów obu instancji. Sąd podziela pogląd (wyrażony również przez Stowarzyszenie "M. "), iż ochrona ładu przestrzennego stanowi wartość, która mieści się w pojęciu interesu społecznego. Ochrona ładu przestrzennego jest dobrem publicznym, a zatem leży w interesie publicznym. Niemniej kluczowe w niniejszej sprawie jest to, że Stowarzyszenie nie wykazało w skonkretyzowany sposób, że posadowienie kontenera - toalety publicznej na działce nr [...] narusza interes publiczny. Należy również wskazać, że okoliczności legalności posadowienia kontenera – toalety na przedmiotowej działce nie są poza jakąkolwiek kontrolą administracyjną. W świetle okoliczności znanych Sądowi z urzędu (z akt sprawy IV SA/Po 789/22) wiadomo, że w wyniku zawiadomienia przesłanego pocztą elektroniczną, PINB pismem z dnia 20 czerwca 2022 r. znak: [...] zawiadomił T. R. o dacie przeprowadzenia kontroli w sprawie "legalności i prawidłowości użytkowania obiektów znajdujących się na działce ozn. nr ewid. gruntów [...] w obrębie ewid. P. ". Następnie organ przeprowadził czynności kontrolne na ww. działce, z których sporządził protokół nr [...], a także zwrócił się do inwestora o udzielenie niezbędnych wyjaśnień. Na podstawie tych ustaleń organ nie stwierdził, iż doszło do naruszenia prawa uzasadniającego prowadzenie postępowania w sprawie użytkowania obiektów znajdujących się na ww. działce (w tym posadowienia kontenera obiektu toalety publicznej). Sąd podkreśla, że czym innym jest przesłanka dot. celów statutowych, a czym innym przesłanka dot. interesu publicznego i nie można w tak prosty sposób uznać, że przesłanki te się pokrywają. Jest to sprzeczne z wyżej opisaną wykładnią przepisów. Wnioskodawca nie skonkretyzował i nie wykazał rzeczywistego istnienia interesu publicznego we wszczęciu postępowania w sprawie posadowienia kontenera – toalety na przedmiotowej nieruchomości. Analiza niniejszej sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że kwestionowane skargą rozstrzygniecie o odmowie wszczęcia postępowania było prawidłowe. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu