IV SA/Po 1084/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Środzie Wlkp. na uchwałę Rady Gminy w Dominowie z dnia 9 listopada 2010 r. nr XXXVI/262/2010 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Dominowie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości

Rada Gminy w Dominowie dnia 9 listopada 2010 r. na podstawie art. 9 a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (obecnie tj. Dz.U. z 2015 r., poz. 1390, dalej: u.p.p.r.) podjęła uchwałę Nr XXXVI/262/2010 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Dominowie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (dalej: Uchwała). Na uchwałę powyższą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył Prokurator Rejonowy w Środzie Wlkp. (dalej: Prokurator, skarżący), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa - art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 296) w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zaniechanie opublikowania tej uchwały, jako aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W uzasadnieniu Prokurator podkreślił, że zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego, co determinuje tryb wejścia jej w życie. Skarżący powołał orzecznictwo sądów administracyjnych w tej materii. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ma wątpliwości, że jest to akt prawa miejscowego. Będąc aktem prawa miejscowego przedmiotowa uchwała winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, tymczasem jej § 3 przewiduje, że wchodzi ona w życie bez ogłoszenia w dziennkiu urzędowym. Podkreślić należy, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 Konstytucji). Konstytucja wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie podlegał publikacji zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie podzielając ocen i zarzutów przedstawionych w skardze. W ocenie organu, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, zaskarżona uchwała nie ustanawia generalnych i abstrakcyjnych norm prawnych, bowiem adresowana jest nie do pewnej kategorii adresatów - do ogółu społeczności, ale do zamkniętego katalogu podmiotów i osób. W konsekwencji uchwała nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, jest zaś tylko aktem wewnętrznym (aktem kierownictwa wewnętrznego), nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Na rozprawie dnia 14 lutego 2018 r. Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała (jej załącznik) narusza także w sposób istotny przepisy u.p.p.r. w jej rozdziale I punktach 2 i 3, rozdziale II punkcie 1 oraz rozdziale III punkcie 7 załącznika do uchwały przekroczono delegacje ustawową i powtórzono zapisy ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017, po. 1369, dalej: P.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Spór pomiędzy stronami w niniejszej sprawie zasadniczo sprowadza się zatem do oceny charakteru przepisów, jakie zawiera sporna uchwała, co z kolei determinuje tryb wejścia w życie uchwały. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że uchwała podjęta przez radę będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, str. 72, 74, 75). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, publ. LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie większość przepisów uchwały Rady zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W § 2 uchwały Rada wskazała, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Dominowo, a więc występuje on do wymienionych w ustawie instytucji o wytypowanie swoich przedstawicieli na członków Zespołu Interdyscyplinarnego. Przywołane zapisy uchwały niewątpliwie są skierowane do podmiotów, które przynajmniej w części nie są podporządkowane Radzie Miasta. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Sądu Rejonowego, Prokuratury czy też Komendy Powiatowej Policji oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Wymieniona norma jest zatem normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, wyznaczającą ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Uchwała ta wbrew stanowisku prezentowanemu w odpowiedzi na skargę jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria. Należy zatem przyznać rację skarżącemu, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin jej wejścia w życie. Brak takiego ogłoszenia obligował Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11(Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"), że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego Słusznie też zauważył skarżący, że niezależnie od uchybienia dotyczącego braku publikacji zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkującego nieważnością uchwały, Rada w treści załącznika do uchwały dopuściła się także innych naruszeń prawa materialnego. Podkreślić należy, że art. 9a ust. 15 u.p.p.r. wskazuje, iż rada gminy określi tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Wszelkie postanowienia uchwały muszą więc mieścić się w zakresie tak zakreślonego upoważnienia. W ocenie Sądu zawarte w załączniku zaskarżonej uchwały i zakwestionowane przez Prokuratora zapisy wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Kwestionowane zapisy załącznika, jak słusznie zauważył skarżący, wkraczają też w materię regulowaną ustawowo. Powtarzają zapisy odpowiednio art. art. 9a ust. 2, 9a ust. 10, 9a ust. 3 i 9a ust. 8 u.p.p.r., dodatkowo je modyfikując. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. akt IV SA/Wr 593/09). Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnianie przez przepisy uchwały jest niedopuszczalne (por. prawomocne wyroki WSA w Poznaniu w sprawach IV SA/Po 455/16, IV SA/Po 456/16 i IV SA/Po 411/16, CBOSA). Z tych względów, na podstawie art. 147 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.