IV SA/Po 103/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy i Miasta Raszków z dnia 24 listopada 2021 r. nr XXXIX/265/2021 w sprawie ustalenia wysokości diet radnym stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Pismem z 17 stycznia 2024 r. Prokurator Rejonowy w Ostrowie Wielkopolskim (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XXXIX//265/2021 Rady Gminy i Miasta Raszków z dnia 24 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości diet radnym (dalej jako "Uchwała"), zaskarżając ją w całości. Zarzuciwszy Uchwale istotne naruszenie: - art. 25 ust. 4, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.s.g.") polegające na niewypełnieniu zakresu upoważnienia ustawowego i niewystarczające uregulowanie w Uchwale zasad przyznawania diety za wypełnianie obowiązków wynikających z pełnienia mandatu radnego; - art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.o.a.n.") polegające na uznaniu, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i w konsekwencji zaniechanie opublikowania jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości, o wstrzymanie jej wykonania, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi jej autor rozwinął i umotywował podniesione zarzuty. W szczególności wskazał, że dieta winna określać konkretną kwotę za udział w każdym odbytym posiedzeniu sesji czy też komisji, czy innych czynnościach wykonywanych w imieniu (lub na rzecz) rady, ewentualnie w ustalonej kwocie, która ulega proporcjonalnemu obniżeniu w związku z niewykonywaniem czynności określonych w uchwale i nie może przekroczyć limitu określonego w ustawie i rozporządzeniu. Tymczasem Uchwała wprost określa w § 2 charakter diety jako miesięcznego świadczenia, przez co dieta straciła charakter czysto kompensacyjny, przyjmując postać wynagrodzenia pracowniczego. Z kompensacyjnym charakterem diety sprzeczny jest również § 3 ust. 5 Uchwały, zgodnie z którym potrącenia diety wskazane we wcześniejszych przepisach uchwały nie dotyczą nieobecności Przewodniczącego Rady oraz radnych przez niego oddelegowanych do uczestnictwa w innych wydarzeniach odbywających się w trakcie posiedzeń sesji lub posiedzeń komisji [nie ma takiego przepisu w zaskarżonej uchwale – uw. Sądu]. Ponadto § 2 Uchwały przewiduje potrącenia tylko w przypadku nieobecności radnego na posiedzeniu komisji rady lub sesji rady. W Uchwale brak jest postanowień co do sytuacji, w której nie odbywają się w danym miesiącu sesje lub posiedzenia komisji. Poza tym Skarżący zarzucił, że Uchwała nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, choć zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym (diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie) i generalnym (ich adresatem nie jest określona osoba, lecz każdy mieszkaniec pełniący określoną funkcję). Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a nie aktem kierownictwa wewnętrznego. Jako akt prawa miejscowego winna zostać opublikowana w dzienniku urzędowym. Niewykonanie tego obowiązku jest istotnym naruszeniem prawa, gdyż skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. Ponadto autor skargi zauważył, że wykonanie Uchwały w takim brzmieniu naraża budżet gminy na dalsze wyrządzenie mu znacznej szkody i może mieć wpływ na płynność finansową gminy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta Raszków (dalej jako "Burmistrz" lub "Organ") wniósł o jej oddalenie, podnosząc brak w aktach umocowania dla Prokuratora do złożenia skargi. Następnie stwierdził, że wbrew stanowisku Skarżącego dieta radnego nie stanowi rekompensaty z tytułu utraconego wynagrodzenia, lecz ma minimalizować straty wynikające z pełnienia przez radnego funkcji społecznej. Charakter diety pozwala na jej pobieranie zarówno przez osoby, które w związku z pełnieniem mandatu stracą część dochodu, jak i przez tych radnych, których dochód pozostaje na niezmienionym poziomie, ale także tych, którzy żadnego dochodu nie osiągają. Ustalenie diety przez określenie konkretnej kwoty za udział w sesji jest bezzasadne, bowiem radny ma utrzymywać stałą więź z mieszkańcami oraz organizacjami, co przesądza o dopuszczalności ustalenia diety dla radnych w formie ryczałtu, i co potwierdza przywołane w odpowiedzi na skargę orzecznictwo (uchwała NSA z 19.06.2000 r., OPS 10/00, ONSA 2001/1/6; wyrok NSA z 17.12.1999 r., III SA 1580/99, OwSS 2000/3/86). To samo odnieść należy do zarzutu dotyczącego braku w Uchwale postanowień o potrąceniach w miesiącach, w których nie odbywają się sesje czy posiedzenia komisji. Odnosząc się zaś do zarzutu braku publikacji zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, Burmistrz stwierdził, że uchwały rad gmin przez pierwsze 30 lat funkcjonowania samorządu nie były traktowane przez organy nadzoru wojewody jako akty prawa miejscowego. Wojewoda Wielkopolski i Regionalna Izba Obrachunkowa nie stwierdziły nieważności Uchwały z powodu wejścia jej w życie z dniem ogłoszenia. "Rada Gminy i Miasta Raszków mimo orzeczeń sądów administracyjnych stoi nadal na stanowisku, że zaskarżona uchwała nie stanowi przepisów prawa miejscowego". Albowiem normy Uchwały mają charakter indywidualny – skierowane są nie do nieokreślonego kręgu osób, lecz do kręgu zamkniętego – osób pełniących w danej kadencji funkcję radnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Od razu należy wyjaśnić – odnosząc się do wytyku Organu, że skarga została podpisana przez osobę nieuprawnioną, gdyż w aktach sprawy brak jest umocowania Prokuratora Prokuratury Rejonowej, A. J., do złożenia skargi – że wnoszący skargę nie działał w charakterze przedstawiciela ustawowego strony skarżącej, który miałby obowiązek wykazać swoje szczególne umocowanie przy pierwszej czynności w postępowaniu sądowym zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), lecz że jego legitymacja skargowa wynika wprost z art. 50 p.p.s.a., w myśl którego uprawnionym do wniesienia skargi jest m.in. prokurator. Dalej należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; o ile inaczej nie zastrzeżono, wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie uchwała nr XXXIX//265/2021 Rady Gminy i Miasta Raszków z dnia 24 listopada 2021 r. w sprawie ustalenia wysokości diet radnym. W jej § 8 postanowiono, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Podstawę ustawową zaskarżonej Uchwały stanowiły przepisy art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (ówcześnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, z późn. zm., w skrócie "u.s.g."), w myśl których: - ust. 4 – "Na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych." - ust. 6 – "Wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie 2,4-krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658)." - ust. 8 – "Rada gminy przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego." W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów trafnie przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19). W doktrynie i w orzecznictwie zasadnie uznaje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np.: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyrok NSA z 27.11.2018 r. II OSK 2517/18). W kontrolowanej sprawie jedną z podstawowych kwestii spornych stanowiło to, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obwiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, która określa ich zasady i tryb wydawania. Akty te – jak wszystkie akty prawa powszechnie obowiązującego – podlegają ogłoszeniu na zasadach i w trybie określonych w ustawach (art. 88 ust. 2 Konstytucji RP), co zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP jest warunkiem ich wejścia w życie. Ustawą, do której odsyła art. 88 ust. 2 Konstytucji RP, jest obecnie ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; w skrócie: "u.o.a.n."), która reguluje sposób ogłaszania aktów, organy publikacyjne, zasady dotyczące wejścia w życie czy sposób prowadzenia zbiorów aktów prawa miejscowego w postaci elektronicznej. Z art. 13 tej ustawy wynika, że akty prawa miejscowego ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wydawanym przez wojewodę. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne podlegające ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jest poza sporem, że aktem prawa miejscowego jest akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest już stanowisko – które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – że takim aktem jest uchwała podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 u.s.g. (por. m.in. wyroki NSA: z 11.07.2023 r., III OSK 2602/21; z 27.06.2023 r., III OSK 2472/21; z 14.06.2022 r., III OSK 5279/21; z 14.04.2022 r., III OSK 5279/21; z 28.04.2020 r., II OSK 570/19; z 7.11.2017 r., II OSK 2794/16; a także wyroki WSA: z 07.03.2024 r., III SA/Gd 656/23, z 29.02.2024 r., III SA/Łd 809/23, z 29.02.2024 r., II SA/Ol 847/23, z 15.02.2024 r., IV SA/Po 23/24, z 30.01.2024 r., II SA/Bd 828/23). W ocenie Sądu zasadnie Skarżący stwierdził, że zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety dla radnych, których one dotyczą, są ustalane i wypłacane cyklicznie, w sposób powtarzalny. Unormowania zawarte w Uchwale nie dotyczą więc konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Wbrew stanowisku Organu, postanowienia Uchwały mają również charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest osoba konkretnie wskazana ("z imienia i nazwiska"), czy indywidualnie określony krąg takich osób, lecz każda osoba, która pełni funkcję radnego. Innymi słowy, adresaci Uchwały zostali określeni przez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów Uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą – jaką jest pełnienie funkcji radnego – przepisy te mają charakter generalny. Jak to już wyżej wskazano, prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującymi zasadami i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zamieszczonych w nim norm prawnych, i jako taki nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego takiego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. W sytuacji, gdy zaskarżona uchwała zawiera istotne wady prawne, polegające na braku określenia obowiązku jej ogłoszenia (publikacji) w dzienniku urzędowym, jak i na nieprawidłowym określeniu terminu jej wejścia w życie ("z dniem podjęcia", a więc bez zachowania wymaganego tzw. vacatio legis), to należy stwierdzić, że została ona podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Naruszenie to ma charakter istotny, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, zgodnie z żądaniem skargi. W nawiązaniu do argumentów odpowiedzi na skargę, należy podkreślić, że ewentualne zaniechania Wojewody lub RIO w tym zakresie nie mogą przesądzać o niewadliwości kontrolowanej Uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały oznacza orzeczenie o jej wadliwości od chwili jej podjęcia (ex tunc), co skutkuje koniecznością traktowania takiej uchwały, jak gdyby nigdy nie została podjęta. Wobec stwierdzenia powyższych naruszeń formalnych – już skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości – Sąd uznał za niezasadne, bo przedwczesne, odnoszenie się do zarzuconych również w skardze poszczególnych uchybień dotyczących treści Uchwały, mających naruszać, w ocenie Skarżącego, przepisy art. 25 ust. 4, art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. (podobnie m.in. wyroki WSA: z 07.03.2024 r., III SA/Gd 656/23; z 15.02.2024 r., IV SA/Po 23/24). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Na zakończenie wypada wyjaśnić, że Sąd nie rozpoznał wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, mając na uwadze zasadę szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej oraz fakt, że termin wyznaczonego posiedzenia nie był odległy (ok. 1,5 miesiąca od wpływu skargi do sądu), a rozpoznanie wniosku przyczyniłoby się niewątpliwie do późniejszego rozpoznania sprawy. Ubocznie wypada zauważyć, że w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktu prawa miejscowego, który wszedł w życie.